Otsikkokuvassa näkymää Kuusamon Valtavaaran laelta. Kuva: Sanna Ojalammi

Euroopan unionin energiamurros ja vihreä siirtymä ovat osa kestävän kehityksen ja vähähiilisen talouden tavoitteita. Vähähiilinen energiamurros näkyy muun muassa uusien ja uusiutuvien energiamuotojen, kuten aurinkosähkön ja tuulivoiman, lisääntymisenä sekä liikenteen ja lämmityksen sähköistymisenä. Energiamurroksen toteutuminen vaatii siten investointeja sähköverkkojen laajentamiseen ja uusien maa- ja merialueiden käyttöönottoon. Nykyisillä teknisillä ratkaisuilla raaka-aineiden kysyntä kasvaa voimakkaasti: kierrätys ei yksin riitä kattamaan tarvetta, vaan tarvitaan myös uusia kaivoksia ja raaka-aineita, kuten litiumia, kobolttia ja nikkeliä. Näitä tarvitaan infrastruktuurissa ja teknologisissa välineissä, kuten puhelimissa ja sähköautoissa. 

Suomi ja kunnat EU:n raaka-ainepolitiikan keskiössä

Suomen asema ulkomaisten kaivosinvestointien kohteena vahvistui EU-jäsenyyden jälkeen, kun markkinat avautuivat ja pääoman vapaa liikkuvuus lisäsi kiinnostusta maan mineraalivaroihin. 1980–1990-lukujen taitteessa ja 2000-luvun alussa tilannetta vauhditti myös kansallinen ja kansainvälinen kehitys. Outokumpu Oy vetäytyi asteittain omasta kaivostoiminnastaan ja keskittyi metallien jalostukseen, mikä avasi tilaa uusille kotimaisille ja ulkomaisille kaivosyhtiöille. Kiinan talouskasvu osaltaan lisäsi kaivannaisten kysyntää.

Metalliteollisuus ja puunjalostus ovat Lapissa ja Pohjois-Pohjanmaalla vahvoja vientialoja. Kaivannaisalalla on Suomen taloudelle huomattava merkitys, ja erityisesti Pohjois-Suomen elinkeinoelämälle kaivannaisala on tärkeä alueellisen työllisyyden ja talouden kehityksen kannalta. Suomessa louhitaan useita kansainvälisesti tärkeitä raaka-aineita, kuten kultaa, kuparia, nikkeliä, kromia ja litiumia. Suomen kaivannaisala vastaa noin 10–15 prosentista koko teollisuuden viennistä ja noin 2,5–3 prosentista bruttokansantuotteesta. Tulevaisuudessa Pohjois-Suomen roolin odotetaan vahvistuvan edelleen, kun kriittisten mineraalien kysyntä kasvaa.

Työ- ja elinkeinoministeriön vuoden 2023 kaivosalan toimialaraportin mukaan vuonna 2022 noin 81 prosenttia Suomen malminetsinnästä kohdistui Lappiin. Raaka-aineista etsitään erityisesti akkumineraaleja, kuten litiumia, kobolttia ja nikkeliä, ja jalometalleja, kuten kultaa ja kuparia. Suomen merkitys EU:lle on kasvanut erityisesti litium- ja kobolttivarantojen ansiosta, joita tarvitaan sähköautojen akkujen ja uusiutuvan energian varastointiteknologioiden valmistukseen. Suomi on ainoa koboltin tuottaja EU:ssa.

Kaivannaisalalla on Suomen taloudelle huomattava merkitys, ja erityisesti Pohjois-Suomen elinkeinoelämälle kaivannaisala on tärkeä alueellisen työllisyyden ja talouden kehityksen kannalta.

Nykyiset vallalla olevat akkuteknologiat perustuvat pitkälti juuri koboltin ja litiumin hyödyntämiseen. Maailmanlaajuisesti näiden tuotanto keskittyy harvoihin maihin, erityisesti Chileen, Argentiinaan, Boliviaan, Australiaan ja Kongon demokraattiseen tasavaltaan. Tästä syystä Euroopan omat raaka-ainelähteet ovat entistä tärkeämpiä huoltovarmuuden ja strategisen autonomian kannalta. Lapin geologia, laajat harvaan asutut alueet ja hyvä infrastruktuuri sekä maamme poliittinen vakaus tekevät Lapista erityisen houkuttelevan kohteen malminetsintä- ja kaivosyhtiöille.

Vuonna 2024 voimaan tullut EU:n kriittisten raaka-aineiden asetus (Critical Raw Materials Act, CRMA) pyrkii vahvistamaan Euroopan raaka-aineomavaraisuutta ja nopeuttamaan strategisesti tärkeiden hankkeiden lupaprosesseja. Asetus on lisännyt kansainvälisten kaivosyhtiöiden kiinnostusta erityisesti Pohjois-Suomeen, jossa sijaitsee suuri osa maamme EU:n kannalta kriittisiksi katsotuista mineraalivaroista. Vaikka kiinnostus on kasvanut, vuoden 2024 aikana uusia kaivoksia ei kuitenkaan perustettu Suomeen. Viimeisimpien vuosikymmenten aikana Suomesta on löytynyt vain kolme merkittävää uutta esiintymää: Ikkari (kulta), Rompas-Rajapalot (kulta-koboltti) ja Sakatti (nikkeli-kupari-koboltti-platinoidit).

Huhtikuussa 2025 Euroopan unioni julkaisi ensimmäisen listan strategisista kaivos-, jalostus- ja kierrätyshankkeista, joiden tavoitteena on edistää kriittisten raaka-aineiden omavaraisuutta ja huoltovarmuutta. Suomesta strategisen aseman sai kuusi hanketta: Sakatti Sodankylässä (Anglo Americanin kaivos- ja jalostushanke), Kolmisoppi Sotkamossa (Terrafamen kaivoshankkeen laajennus), Keliber Kokkolassa ja Kaustisella (litiumkaivos- ja jalostushanke) sekä Hycamiten, Jervois’n ja Fortumin jalostus- ja kierrätyshankkeet Kokkolassa ja Harjavallassa. Uusia kaivosprojekteja ovat erityisesti Sakatti ja Keliber. Keliberin litiumprojekti Kaustisella on edennyt pisimmälle ja rakentaminen on jo käynnissä.

Näiden hankkeiden eteneminen vaatii edelleen kansallisten viranomaisten hyväksynnän ja kaivoshankkeiden ympäristövaikutusten arvioinnin. Lopullinen päätösvalta toteutuksesta säilyy sijoituskunnilla, erityisesti kaavoituksen ja maankäytön suunnittelun kautta. Asetuksen toimeenpanon yhteydessä on kuitenkin noussut esiin huolia erityisesti nopeutettujen lupaprosessien vaatiman asiantuntijaosaamisen riittävyydestä. Kuntatasolla keskustelu on keskittynyt siihen, onko paikallisilla päättäjillä ja viranhaltijoilla riittävästi asiantuntemusta arvioida monimutkaisia kaivoshankkeita osana maankäytön suunnittelua.

Suomen kaivoslain uudistus ja ympäristövaikutusten hallinta

Kaivoshankkeet ovat yksilöllisiä, ja niihin vaikuttavat muun muassa sijainti, esiintymän ominaisuudet, louhintamenetelmät ja jalostusprosessit. Suomessa kaivostoimintaa säätelee kaivoslaki (KaivosL 621/2011), jota uudistettiin vuonna 2023. Lainmuutos lisäsi kuntien ja paikallisten vaikutusmahdollisuuksia, tiukensi lupaehtoja ja yhdisti kaivos- ja ympäristölupien käsittelyä.

Kuten muukin teollinen toiminta, kaivokset aiheuttavat ympäristövaikutuksia koko elinkaarensa ajan. Vaikutukset voivat ulottua yli kuntarajojen, esimerkiksi vesistöjen, liikenteen tai pölypäästöjen kautta. Näitä vaikutuksia säädellään ympäristöluvalla, joka asettaa toiminnalle päästö- ja jäterajat ja velvoittaa vaikutusten seurantaan viranomaisvalvonnassa.

Euroopan omat raaka-ainelähteet ovat entistä tärkeämpiä huoltovarmuuden ja strategisen autonomian kannalta. Lapin geologia, laajat harvaan asutut alueet ja hyvä infrastruktuuri sekä maamme poliittinen vakaus tekevät Lapista erityisen houkuttelevan kohteen malminetsintä- ja kaivosyhtiöille.

Vuoden 2024 alussa Suomessa otettiin käyttöön kaivosmineraalivero (0,6 % louhintamäärästä). Veron tuotosta 60 prosenttia ohjataan kaivosten sijaintikunnille ja 40 prosenttia valtiolle. Ensimmäisen vuoden verotuotto oli yhteensä 31,2 miljoonaa euroa, josta kunnille tilitettiin 18,7 miljoonaa euroa ja valtiolle 12,5 miljoonaa euroa. Suurimmat verotuotot saivat Sotkamo, Keminmaa ja Sodankylä. Verotuottojen määrä riippuu louhintamääristä ja voi merkittävästi vaikuttaa kuntien talouteen. Kaivosveron tasosta ja jakautumisesta on kuitenkin käyty keskustelua: veron tasoa on pidetty kansainvälisesti alhaisena, ja on esitetty, että tuottoja tulisi jakaa tasaisemmin myös naapurikunnille.

Vaikka CRMA mahdollistaa strategisten hankkeiden lupaprosessien nopeuttamisen, se ei ohita jäsenvaltioiden ja paikallisten viranomaisten päätösvaltaa. Suomessa kunnat säilyttävät vahvan roolin kaivoshankkeiden hyväksymisessä kaavoituksen kautta. Tämä tarkoittaa, että vaikka hanke olisi saanut EU:n strategisen statuksen, kaivoksen toteutuminen edellyttää kunnan hyväksyntää.

Kuntalaisten vaikutusmahdollisuuksia on vahvistettu, ja paikkakunnilla on järjestettävä avoimia yleisötilaisuuksia, jotta asukkaat voivat saada tietoa suunnitteilla olevista kaivoshankkeista ja esittää mielipiteitään asiasta. Lisäksi malminetsintäluvan voimassaolon jatkamisen edellytyksiä on tiukennettu. Kaivos- ja malminetsintäyhtiöillä on nykyisin myös velvollisuus aktiivisesti tiedottaa toiminnastaan ja järjestää yleisötilaisuuksia toiminta-alueillaan. Tämä lisää avoimuutta, ehkäisee väärinkäsityksiä ja vahvistaa paikallisten luottamusta hankkeiden etenemiseen, mutta saattaa myös lisätä kaivosvastustusta paikallisella tasolla.

Paikallisten ihmisten näkemysten kartoitus verkkokyselyllä 

Rovaniemellä, Posiolla ja Kuusamossa toteutettiin vuonna 2023 Lapin yliopiston ja Oulun yliopiston Kerttu Saalasti Instituutin verkkokysely, jossa tarkasteltiin vastaajien näkemyksiä malminetsinnän ja kaivosten hyväksyttävyydestä ja kestävyydestä Suomessa ja malminetsinnän vaikutuksista paikallistasolla. (Kysely toteutettiin uudelleen keväällä 2025.) Kyselyssä selvitettiin myös asukkaiden luottamusta eri kaivostoimijoihin ja alueiden tulevaisuuden visioita. Verkkokyselyyn vastasi noin 300 henkilöä. Suurin osa oli Rovaniemeltä (107 vastaajaa) ja Kuusamosta (116 vastaajaa).

Vastauksista analysoidaan paikallisesta ja alueellisesta näkökulmasta erityisesti paikkakuntien väestön arvoja, asenteita ja ajatuksia kaivoksiin ja kaivannaisalaan liittyen. Kyselyssä koottiin myös kartalle annettavia vastauksia. Vuonna 2024 yliopistojen tutkijat toteuttivat henkilöhaastatteluja Kuusamon Käylän kylässä. Niiden tarkoituksena oli kerätä syvällisempää tietoa paikallisten asukkaiden asenteista kaivosalaa ja kaivostoimintaa kohtaan ja kartoittaa asukkaiden juurtuneisuutta ja alueiden tulevaisuuden näkymiä asuinpaikkakunnilla. 

Vuoden 2023 verkkokysely osoittaa, miten Rovaniemellä (64 %) ja Kuusamossa (56 %) enemmistö vastaajista hyväksyy kaivostoiminnan Suomessa. Paikkakunnan tasolla hyväksyttävyys taas vaihtelee. Moni vastaaja (60 %) hyväksyy kaivostoiminnan Rovaniemellä, mutta Kuusamossa näin tekee vain 35 % vastaajista. Eniten näillä paikkakunnilla kaivostoimintaa kannattavat 40–49-vuotiaat (42 %) miehet (169 vastaajaa), joista suurin osa (69 %) suhtautuu kaivostoimintaan myönteisesti. Naisista (104 vastaajaa) osa (39 %) suhtautuu kaivoksiin kriittisesti, ja kriittisimmin kaivoksiin suhtautuvat yli 70-vuotiaat ja alle 40-vuotiaat vastaajat. Paikallisten ihmisten keskenään erilaisiin kaivosasenteisiin vaikuttavat sosioekonominen rakenne, arvomaailma ja mahdolliset aiemmat kokemukset kaivoksista ja muista luonnonvarahankkeista.

Mielipiteitä malminetsinnästä ja mahdollisen kaivoksen rakentamisesta kuntien alueille

Suomessa malminetsintä ja kaivos hyväksytään yleisimmin asumattomille syrjäisille alueille Rovaniemen ja Kuusamon kunnissa kaivostoiminta hyväksytään useimmiten parhaiten mineraalirikkaille alueille, joissa on suoritettu malminetsintää, louhintaa tai muuta kaivostoimintaa aiemmin. Yleisesti ottaen Pohjois-Suomessa kaivosta ei hyväksytä paikkakuntien asutus- tai matkailualueiden läheisyyteen eikä alkutuotantoon perustuville elinkeinoalueille, kuten Lapissa poronhoitoalueille ja saamelaisten kotiseutualueelle. Kaivosta ei myöskään useimmiten hyväksytä kulttuurimaisema- tai luonnonsuojelualueiden (kansallis- ja luonnonpuistojen), erämaiden tai suurten vesistöjen läheisyyteen, esimerkiksi Pallas-Ylläs tunturin, Oulangan ja Riisitunturin kansallispuistojen tai Koillismaan vesistöjen kuten Kitkajärven tai Kitka-, Oulanka- ja Kuusinkijokien lähettyville.

Tutkimuksen kysely ja haastattelut osoittavat, että Suomessa kaivosmielipiteet sisältävät paikallisellakin tasolla usein vastakkaisia näkökulmia, ja malminetsintää tai kaivosta voidaan laajasti tukea tai vastustaa. Rovaniemellä ja Kuusamossa kaivosmielipiteissä korostuvat asukkaiden paikkasidonnaisuus kotipaikkakunnalla, ihmisten arvot, tunteet ja tulevaisuuden mieltymykset alueen maankäytön suunnittelussa sekä elinkeinojen jatkuvuus. Kaivosmyönteiset asukkaat korostavat kaivosteollisuuden oikeutta hyödyntää alueen resursseja ja tuottaa aluetaloudellista arvoa ja hyötyjä paikkakunnille. Moni uskoo kaivoksen työllisyysvaikutuksien edistävän asukkaille parempaa elintasoa ja hyvinvointia.

Kyselyn karttakysymyksillä selvitettiin tarkemmin näkemysten paikkasidonnaisuutta ja alueellista kohdentumista. Kuusamossa vastaajien kielteiset näkemykset malminetsinnästä ja kaivostoiminnasta keskittyvät vahvasti Kitkajärven sekä Oulangan kansallispuiston ja Rukan matkailukohteen läheisyyteen. Verkkokyselyn vastaajien avoimissa mielipiteissä taas korostuvat huoli suunnitellun kaivoksen ja kaivostoimintojen aiheuttamasta vaarasta luonnonympäristölle sekä toive huomioida paikkakunnan ja luonnon kestävä kehitys. Oheinen karttakuva osoittaa, kuinka Kuusamon alueella kaivostoiminnalta haluttaisiin suojella matkailulle keskeisiä kohteita sekä arvokkaita luontokohteita. 

Paikallisten näkemysten syvempää kartoitusta haastatteluilla

Kyselytulosten johdattelemana paikallistason näkemyksiin perehdyttiin lähemmin haastattelemalla 22 asukasta Käylän kylällä ja Kuusamossa kesällä 2024. Asukkailta kysyttiin, mitä mieltä he ovat malminetsinnästä tai kaivoksesta yleensä sekä mitä mieltä he ovat näistä kylän läheisyydessä. Useat haastatelluista nostavat esiin samankaltaisia teemoja kaivoksesta ja lähiympäristön tilasta.

Melko moni haastateltava kertoo hyväksyvänsä yleisesti kaivostoiminnan, mutta ei hyväksy malminetsintää tai kaivosta Käylän kylän asuin- tai virkistysalueiden, lähivesistöjen tai metsien läheisyyteen. Heidän kaivosmielipiteissään korostuvat asuinalueiden mielekkyys, turvallisuus, juurtuminen alueelle sekä asuin- ja luonnonympäristön turvallisuus. Tästä syystä moni heistä on huolissaan luonnosta ja lähiympäristöstä sekä omista elinkeinoistaan. Virkistykselliset ja esteettiset luontoarvot ovat myös asukkaille tärkeitä: tästä esimerkkinä kylän läpi vapaasti virtaava Kitkajoki.

Kriittisesti kaivoksiin suhtautuvat maanomistajat vastustavat suunniteltua Juomasuon kaivoshanketta ja ovat huolissaan maa-, metsä- tai kiinteistöomistuksiensa hallinnasta ja arvon muutoksista. Kuusamon ja Käylän kylän luonto-, matkailu- ja luonnontuotantoalan yrittäjät sekä poromiehet kokevat pelkoa kaivoksen kielteisistä seurannaisvaikutuksista. He korostavat kaivoksen uhkaavan elinkeinojensa jatkuvuutta Kuusamossa ja Käylän kylällä. Luonnonympäristön puhtautta myös korostetaan, ja moni luonto-, matkailu- ja luonnontuotantoalan yrittäjä on huolissaan siitä, miten vesistöjen saastuminen vaikuttaisi ihmisten terveyteen tai lajikatoon Kuusamon Kitkajoessa ja Kitkajärvessä. Kuusamon luonnontuotantoalan yrittäjät ovat tämän lisäksi huolissaan mahdollisesti lisääntyvästä rekkaliikenteestä, kasvavasta melusta ja pölypäästöistä sekä näiden vaikutuksista ihmisiin ja poroihin Kuusamossa.

Erään tutkimukseen osallistuneen henkilön kaivosvastainen mielipide ilmentää luonnon arvostusta ja toivetta edistää kestävää kehitystä:
”Säästetään maat ja pidetään luonnosta huolta, eikä tuhota niitä. Luonnon kantokyky, kestävä kehitys ja kauaskantoisempi ajattelu mukaan päätöksien tekoon.” (X vastaaja, 2024).

Toisaalta osa haastatelluista paikallisista myös puoltaa kaivostoiminnan edistämistä Suomessa: 
“Meistä jokainen tarvitsee kaivoksista tuotettuja tuotteita ja missä muualla ne tuotetaan paremmin ja vastuullisemmin kuin meillä Suomessa.” (X vastaaja, 2024)

Paikallisten ihmisten keskenään erilaisiin kaivosasenteisiin vaikuttavat sosioekonominen rakenne, arvomaailma ja mahdolliset aiemmat kokemukset kaivoksista ja muista luonnonvarahankkeista.

Lopuksi

Rovaniemellä ja Kuusamossa asukkaiden kaivosmielipiteet nostavat esille asukkaiden tämänhetkisiä mielipiteitä malminetsinnästä ja mahdollisen kaivoksen hyväksynnästä. Artikkelimme osoittaa, miten malminetsinnän tai kaivoksen hyväksyttävyyteen vaikuttavat eri seikat, kuten luonnonvarojen sijainti, erilaiset elinkeinot, luontoarvot sekä asukkaiden kiinnittyneisyys asuinalueilleen ja alueiden paikka- ja luontoarvot.

Kunnissa moni verkkokyselyyn ja haastatteluun osallistunut asukas suhtautuu kriittisesti asuinalueiden läheisyyteen sijoitettujen kaivosten sosiaalisympäristöllisiin seurausvaikutuksiin. Erityisesti Käylän kylän asukkaiden mielipiteet kaivoksista osoittavat, että nykyinen energiamurros ja pyrkimys vähähiilisyyteen sekä laajempaan taloudelliseen ja ympäristöllisesti kestävään kehitykseen saattaa olla ristiriidassa paikallisen sosiaalisen ja ympäristöllisen kestävyyden kanssa. Kaivosten paikallinen hyväksyttävyys voi myös heikentyä, jos suunniteltu kaivos aiheuttaa ihmisille epävarmuutta ja huolta tulevaisuudesta ja ennakoi kielteisiä ympäristö- ja talousvaikutuksia paikkakunnan elinkeinoille. 

Artikkelimme vahvistaa, miten nykyaikana luonnonvarahankkeita on tärkeää toteuttaa sosiaalisesti kestävällä tavalla, korostaen paikallistason päätöksentekoprosessiin kytkeytyviä oikeuttamisen perusteita ja yhteiskunnallista hyväksyttävyyttä. Malminetsintä- ja kaivosyhtiöiden yhteiskuntavastuun tulisikin huomioida toiminnan hyväksyttävyys, paikallisten osallistaminen ja asukkaiden luontoon ja ympäristöön kytkeytyvät mielipiteet kaivospäätöksissä osana alueellista maankäytön suunnittelua – ei ainoastaan Kuusamossa, vaan koko Suomessa.

SANNA OJALAMMI, OSSI KOTAVAARA JA JARI JOUTSENVAARA  

Video Kitka-joesta: Sanna Ojalammi

Huolimatta siitä, että globalisaatio on helpottanut ja nopeuttanut kansainvälistä matkustamista monille, se ei ole mahdollistanut samaa vapautta kaikille. Viime vuosikymmenten aikana EU:n maahanmuuttopolitiikka on keskittynyt yhä enemmän muuttoliikkeiden rajoittamiseen, mikä näkyy tiukemmassa maahanmuuttopolitiikassa, resurssien keskittämisessä ulkorajojen valvontaan sekä laittoman maahanmuuton ehkäisemisessä. Vastapainona EU korostaa retoriikassaan ihmisoikeuksien toteutumisen turvaamista ja sitoutuneisuutta kansainvälisen suojelun velvoitteisiin. Tapa, jolla muuttoliikettä kuvataan EU:n asiakirjoissa ja päivittäisessä poliittisessa retoriikassa, onkin usein kahtiajakoinen.

Euroopan unionin uuden muuttoliike- ja turvapaikkapoliittisen sopimuksen (New Pact on Migration and Asylum) yhteydessä komissio on korostanut sopimuksen edustavan inhimillistä ja kestävää lähestymistapaa maahanmuuttoon. Uuden sopimuksen myötä on ajankohtaista tarkastella, miten EU:n rajavalvontatoimenpiteet ja haavoittuvassa asemassa olevien ihmisten suojelu kytkeytyvät toisiinsa uudessa maahanmuutto- ja turvapaikkasopimuksessa. Voiko EU yhteensovittaa nämä kaksi näennäisesti ristiriitaista tavoitetta muuttoliikepolitiikassaan ilman, että toinen vaarantuu?

Maahanmuuttopolitiikan turvallistamisen tausta

EU:n turvapaikkajärjestelmä joutui koetukselle vuonna 2015, kun yli miljoona turvapaikanhakijaa saapui Euroopan rajalle. Muuttoliike- ja turvapaikkapolitiikka nousi yhdeksi unionin tärkeimmäksi huolenaiheeksi, sillä nopeasti kasvanut siirtolaisten määrä osoitti merkittäviä puutteita eurooppalaisen järjestelmän toiminnassa ja toi esiin jäsenvaltioiden eriäviä näkemyksiä tilanteeseen vastaamisessa. Lisäksi jo aiemmin 2000-luvulla lisääntynyt maahanmuutto sekä terroriteot Yhdysvalloissa vuonna 2001 ja myöhemmin Euroopassa ovat osaltaan nostaneet maahanmuuttokysymykset poliittisten keskustelujen ytimeen. Maahanmuutto onkin muodostunut ensisijaisesti turvallisuuskysymykseksi, mikä on johtanut tiukempaan maahanmuuttopolitiikkaan ja rajojen vahvistamiseen. Muuttoliikkeiden rajoittamiseen pyrkivän politiikan taustalla vaikuttaa myös Euroopassa voimistunut yhteiskunnallinen ilmapiiri, jossa maahanmuutto nähdään uhkana kansalliselle turvallisuudelle.

Taloustieteestä tunnettua protektionismin käsitettä voidaan hyödyntää EU:n maahanmuutto- ja rajapolitiikan tarkastelussa. Hallintaan ja rajoittamiseen keskittyvä politiikka pohjautuu tämän näkökulman mukaan suurelta osin pelkoon, joka voi liittyä esimerkiksi taloudelliseen hyvinvointiin tai turvattomuuteen. Usein pelko liittyy kuitenkin yhteisön identiteettiin: maahanmuuttajat nähdään vieraina ”toisina”, jotka erotetaan ”meistä” eurooppalaisista.

EU:n maahanmuuttopolitiikkaa on myös kritisoitu kaksinaismoraaliseksi. Rajavalvontatoimenpiteet voidaan nähdä osana prosessia, jolla EU yhtäältä pyrkii luomaan rajatun vapauden ja turvallisuuden alueen, mikä puolestaan saa EU:n ulkopuoliset alueet näyttämään entistä etäisemmiltä ja jopa uhkaavilta. Näin rajavalvonnan ja poliittisen retoriikan keinoin rakennetaan ja vahvistetaan erottelua ’meidän’ (eurooppalaisten) ja ’toisten’ (Euroopan ulkopuolisten) välillä.

Rajojen vahvistaminen ja muuttoliikkeiden rajoittaminen ei ole kuitenkaan poistanut ihmisten tarvetta ylittää rajoja. Tiukentunut maahanmuuttopolitiikka on johtanut laillisten maahantuloväylien vähentymiseen, ja EU:n toiminta on saanut osakseen kritiikkiä. Erityisesti nopeutetut turvapaikkamenettelyt, maahanmuuton ulkoistaminen EU:n rajojen ulkopuolelle, ihmisten yksilöllisten tarpeiden puutteellinen tunnistaminen sekä pakkosiirrot EU:n sisällä ovat herättäneet keskustelua suhteessa kansainvälisen suojelun periaatteisiin. Esimerkiksi ulkoistamispolitiikan kautta osa Eurooppaan suuntautuvan muuttoliikkeen ”taakasta” on siirretty naapurimaihin, mikä tarkoittaa myös vastuun siirtämistä ulkopuolisille toimijoille.

Kohti uutta maahanmuutto- ja turvapaikkasopimusta

Komission vuonna 2020 esittämä uusi maahanmuutto- ja turvapaikkasopimus pyrkii uudistamaan Euroopan yhteistä turvapaikkajärjestelmää ja korjaamaan sen ongelmakohtia. Uudistuksen on tarkoitus tuoda selkeyttä, varmuutta ja ihmisarvoiset olosuhteet EU:hun saapuville ihmisille sekä toisaalta vahvistaa jäsenmaiden kesken yhteinen, solidaarisuuteen ja ihmisoikeuksien kunnioittamiseen perustuva lähestymistapa maahanmuutto- ja turvapaikka-asioihin. Tavoitteeksi on myös nostettu haavoittuvien turvapaikanhakijoiden, kuten alaikäisten, toimintarajoitteisten, terveysongelmista kärsivien tai väkivallan uhrien, parempi suojelu. Komissio on korostanut ulkorajojen tiukkaa, mutta oikeudenmukaista valvontaa, kriiseihin reagointia, toimivia palauttamispolitiikkoja, kumppanuuksia kolmansien maiden kanssa sekä laillisten tuloväylien edistämistä.

Uusi sopimus ei kuitenkaan ole ongelmaton ja uudistus on herättänyt kysymyksiä erityisesti perus- ja ihmisoikeusnäkökulmasta. Keskustelua ovat herättäneet erityisesti uudet unionin rajojen ulkopuolella tapahtuvat menettelyt, maahantuloa edeltävä seulonta ja rajamenettely, joilla pyritään mahdollistamaan hakemusten nopea käsittely. Lisäksi uudistus korostaa kasvavaa yhteistyötä kolmansien maiden kanssa, mikä toimii jatkumona maahanmuuttopolitiikan ulkoistamiselle. Uuden turvapaikkasopimuksen myötä onkin tärkeä tutkia, miten EU:n rajavalvonta ja haavoittuvaisessa asemassa olevien ihmisten oikeudet kietoutuvat yhteen.

Ihmisoikeudet ja rajavalvonta yhdistyvät humanitaarisella rajalla

Tutkielmani keskeisinä käsitteinä toimivat haavoittuvaisuus, raja ja humanitaarinen raja. EU-lainsäädännössä turvapaikanhakijat tunnustetaan haavoittuvaisiksi, mikä käy ilmi erilaisista suojelujärjestelmistä. Lisäksi lainsäädännössä määritellään tarkemmin tietyt turvapaikanhakijoiden ryhmät, joiden kohdalla on heidän erityisen haavoittuvuutensa vuoksi noudatettava tehostettuja velvoitteita. Kyseisiä ryhmiä ovat muun muassa alaikäiset, seksuaalivähemmistöihin kuuluvat tai väkivallan uhrit. Humanitaariset toimenpiteet tähtäävät haavoittuvassa asemassa olevien oikeuksien suojeluun. Kuitenkin kun asiaa katsotaan suhteessa unionin poliittiseen retoriikkaan, suojelunäkökulma on osin väistynyt muiden näkökohtien, kuten rajaturvallisuuden, tieltä.

”Tutkimuksessa esiin nousevat kysymykset siitä, kenet määritellään turvallisuusuhaksi, kenen halutaan saapuvan EU:hun sekä kenellä on aito tarve suojelulle.”

Rajat, sekä fyysiset että symboliset, puolestaan liittyvät lähtökohtaisesti maahanmuuton rajoittamiseen. Rajat eivät ole ainoastaan viivoja valtioiden välillä vaan ne voivat ilmetä piilotettuina esimerkiksi politiikassa, taloudessa, hallinnossa tai koulutuksessa. Rajat eivät ole luonnollisesti syntyneitä, vaan ne ovat rakentuneet yhteiskuntien sosiaalisten ja kulttuuristen prosessien tuotteena. Niiden kautta myös määritellään laajempia kysymyksiä muun muassa kuulumisesta, toiseudesta, identiteetistä ja vallasta.

Voivatko humanitaarisuuden ja rajavalvonnan tavoitteet yhdistyä vai ovatko ne väistämättä ristiriidassa keskenään? Tätä kysymystä voidaan lähestyä humanitaarisen rajan käsitteen kautta. Humanitaarisella rajalla monimutkaiset muuttoliikkeiden valvonnan, humanitaaristen periaatteiden ja ihmisoikeuksien väliset suhteet yhdistyvät. Toimenpiteiden perusta on humanitaarisen suojelun velvoitteissa, mutta tuen ja suojelun tarjoaminen yhdistyvät maahanmuuttojärjestelmässä luokitteluun ansaitsevien ja epäoikeutettujen välillä. Tämän pohjalta tutkimuksessa esiin nousevat kysymykset siitä, kenet määritellään turvallisuusuhaksi, kenen halutaan saapuvan EU:hun sekä kenellä on aito tarve suojelulle.

Miten uudessa sopimuksessa lähestytään rajoja, turvallisuutta ja ihmisoikeuksia?

Tutkielmassani tarkastelin Euroopan unionin muuttoliike- ja turvapaikkapolitiikan uudistusta rajavalvontatoimenpiteiden ja haavoittuvien ryhmien suojelun välisen suhteen kautta. Tätä suhdetta pyrin valottamaan tarkastelemalla, millaisia rajoihin, turvallisuuteen, turvapaikanhakijoiden suojeluun ja haavoittuvuuteen liittyviä diskursseja New Pactia koskevissa dokumenteissa esiintyy. Aineistona toimivat uudistuksen viisi keskeistä lainsäädäntöehdotusta sekä komission muuttoliikepolitiikkaa koskeva tiedonanto. Aineiston analyysi toteutettiin diskurssianalyysin keinoin, jolloin tarkoituksena on tarkastella kielenkäyttöä ja aiheille annettuja merkityksiä.

Analyysin tuloksena paikansin neljä diskurssia:

• Turvallisuusdiskurssi – Euroopan unionin ulkorajojen suojelu
• Humanitaarinen diskurssi – Universaalien ihmisoikeuksien suojelu
• Oikeuksien toteutumisen diskurssi – Raja haavoittuvaisten ihmisten oikeuksien toteuttajana
• Luokitteludiskurssi – Raja turvapaikkajärjestelmän väärinkäytön estäjänä ja hyödyllisten kykyjen valikoijana

Analyysista ilmenee, kuinka lähtökohtaisesti ristiriidassa olevat tavoitteet yhteensovitetaan luomalla kuva, että rajojen vahvistaminen ei ole ristiriidassa turvapaikanhakijoiden suojelun kanssa, vaan se luo jopa edellytykset turvalliselle ja hallitulle turvapaikkajärjestelmälle. Diskursseissa korostetaan tarvetta suojella EU:n kansalaisia turvallisuusuhilta, kuten sääntelemättömältä muuttoliikkeeltä, mikä edellyttää tiukempaa rajapolitiikkaa. Turvallisuusnäkökulmassa mielenkiintoista on se, että se lähes poikkeuksetta keskittyy Euroopan sisäisen turvallisuuden varmistamiseen, jota vasten maahanmuutto määrittyy uhaksi. Lisäksi esiin nousee luokitteleva näkökulma: parempi hallinta ulkorajoilla edistää ”aitojen” tapausten käsittelyä EU:ssa.

Keitä humanitaarinen raja suojelee?

Yhteenvetona voidaan todeta, että New Pact -dokumenteissa rakentuu mielikuva siitä, että rajojen vahvistaminen ja turvapaikanhakijoiden suojelu ovat osa samaa kokonaisuutta, joka edistää sekä EU:n turvallisuutta että humanitaarisia arvoja. Analyysin pohjalta New Pactissa voidaan kuitenkin tunnistaa useita toimenpiteitä, jotka saattavat heikentää turvapaikanhakijoiden oikeusturvaa. Uudistuksen seurauksena turvapaikkapäätöstä odottavien tulijoiden ei katsota olevan virallisesti EU:n alueella, jolloin heille myönnettyjä oikeuksia on mahdollista kaventaa. Lisäksi turvallisen kolmannen maan käsite, jonka avulla New Pactissa voidaan soveltaa nopeutettuja menettelyjä rajalla, saattaa heikentää suojelutarpeen arvioinnin menettelyjä.

Turvallisuusdiskurssin lisäksi aineistosta paikannettiin ihmisoikeuksien universaalius sekä haavoittuvaisten turvapaikanhakijoiden erityisasema. Diskursseissa korostetaan sitoutumista kansainvälisiin perus- ja ihmisoikeussopimuksiin, mikä rakentaa kuvaa EU:sta globaalisti vastuullisena ja ihmisoikeuksia kunnioittavana tahona. Turvapaikanhakijoista tunnistetaan tiettyjä ryhmiä, jotka ovat haavoittuvaisempia, minkä vuoksi heille tulee taata erityisiä tukimuotoja turvapaikkamenettelyissä. Tärkeänä arvona korostetaan erityisesti lasten oikeuksien kunnioittamista ja ensisijaisuutta.

Ihmisoikeuksien ja rajaturvallisuuden väliset yhteydet ilmenevät analyysissa siinä, kuinka turvallisuusdiskurssi on läsnä myös muissa diskursseissa. Lisäksi vaikka humanitaarinen diskurssi ja oikeuksien toteutumisen diskurssi pohjautuvat ihmisoikeuksien ja haavoittuvassa asemassa olevien oikeuksien takaamiseen, ne samalla tunnistavat hallitun maahanmuuton tavoitteen. Rajan tehtävänä on tunnistaa ihmisistä ne, jotka saattavat olla uhka EU:n turvallisuudelle tai haluavat väärinkäyttää järjestelmää pitäen samalla rajat avoinna heille, jotka tarvitsevat suojelua tai tuovat taloudellista etua. Todellisuudessa näiden tavoitteiden väliset suhteet ovat kuitenkin jännitteisiä ja osaltaan ristiriitaisia. Keskiöön nousevat kysymykset siitä, kuka luokitellaan turvallisuusuhaksi, kenen liikkuvuutta EU:hun halutaan edistää sekä kenellä on oikeus saada suojelua tai jäädä EU:hun. 

NOORA PELTONEN

Artikkelikuva: Unsplash/Julie Ricard

Oι συζητήσεις για την αίτηση ασύλου και τους πρόσφυγες πολώνονται σε δύο άκρα. Όσοι επικρίνουν τη μετανάστευση μιλούν για σύνορα και ασφάλεια, ενώ οι υποστηρικτές της ανθρωπιστικής ευθύνη υπογραμμίζουν το δικαίωμα των προσφύγων στη διεθνή προστασία. Στην Ευρώπη οι συζητήσεις εντάθηκαν το 2015, όταν μεγάλος αριθμός ατόμων έφτασε στην Ευρωπαϊκή Ένωση για να ζητήσει άσυλο.

Στα τέλη του 2021, η τεταμένη κατάσταση στα σύνορα της Πολωνίας και της Λιθουανίας με τη Λευκορωσία έφερε στην ημερήσια διάταξη την τιτλοποίηση των εξωτερικών συνόρων της ΕΕ. Η σκληρή διαχείριση των συνόρων που ασκείται τώρα εκεί έχει γίνει στο παρελθόν στα σύνορα Ελλάδας-Τουρκίας.

Η ανθρωπιστική βοήθεια και η διακυβέρνηση της μετανάστευσης πλαισιώνονται συνήθως ως δύο αντίθετες στρατηγικές. Ωστόσο, στην πραγματικότητα και οι δύο διαμορφώνονται σε σχέση μεταξύ τους. Η αναγκαστική διεθνής μετανάστευση πηγάζει από την ανθρώπινη αγωνία. Οι άνθρωποι φεύγουν από επικίνδυνες και μη βιώσιμες συνθήκες σε χώρες όπου ελπίζουν να χτίσουν πιο ασφαλείς ζωές. Τα κράτη, από την άλλη, έχουν το δικαίωμα να ελέγχουν την ανθρώπινη κινητικότητα και τη διαμονή ως απόδειξη της κυριαρχίας τους, γεγονός που τους επιτρέπει να χρησιμοποιούν το καθεστώς διαβατηρίων και θεωρήσεων για την ταξινόμηση μεταξύ επιθυμητής και ανεπιθύμητης κινητικότητας. Για το λόγο αυτό, πολλοί πρόσφυγες δεν βρίσκουν νόμιμη πρόσβαση στην ΕΕ. Αυτοί οι δύο κόσμοι συνδέονται με τη Σύμβαση των Ηνωμένων Εθνών για τους Πρόσφυγες που γιορτάζει τώρα την 70η επέτειό της. Αναγκάζει τα συμβαλλόμενα κράτη να δέχονται άτομα που ζητούν άσυλο στην επικράτειά τους.

Ανθρωπιστικά σύνορα

Στη διεθνή υποτροφία, οι συναντήσεις μεταξύ αιτούντων άσυλο και κρατών προσεγγίζονται μέσω της έννοιας των ανθρωπιστικών συνόρων. Έχει αναπτυχθεί σε διεπιστημονική έρευνα για την αναγκαστική μετανάστευση και τη διακυβέρνησή της σε διάφορα μέρη του κόσμου. Η προσέγγιση είναι πρακτική: οι ερευνητές αναλύουν τι συμβαίνει σε μέρη όπου οι αιτούντες άσυλο συναντούν τη διακυβέρνηση της μετανάστευσης.

Η γεωγραφική έρευνα επικεντρώνεται ιδιαίτερα στους χώρους που δημιουργούν τα ανθρωπιστικά σύνορα. Λειτουργώντας όχι μόνο ως διαχωριστικό μέσο μεταξύ διαφορετικών περιοχών, τα ανθρωπιστικά σύνορα αποτελούν επίσης έναν συνεχώς μεταβαλλόμενο ενδιάμεσο χώρο που τις συνδέει. Ως εκ τούτου, οι πολυβάθμιες συναντήσεις μεταξύ των αιτούντων άσυλο και της διακυβέρνησης παράγουν τόσο φυσικό χώρο ζωής όσο και συμβολικούς και πρακτικούς χώρους πολιτικών αγώνων.

Η ζωή στα ανθρωπιστικά σύνορα

Τα ανθρωπιστικά σύνορα είναι ένας διάχυτος χωρικός σχηματισμός. Από τη μια πλευρά, κατοικεί στους πολλαπλούς προσφυγικούς καταυλισμούς. Καθώς πλησιάζει μια κρίση, δημιουργούνται προσωρινοί καταυλισμοί κοντά σε περιοχές συγκρούσεων ή καταστροφών, εντός της χώρας ή στις γειτονικές χώρες. Η ανθρωπιστική βοήθεια βασίζεται σε φορείς που μπορούν να φτάσουν γρήγορα εκεί, συνήθως τοπικές οργανώσεις και διεθνείς παράγοντες κρίσεων. Τα καταφύγια κατασκευάζονται από διαθέσιμα υλικά, τα τρόφιμα μοιράζονται και προετοιμάζονται σε εξωτερικούς χώρους και οι συνθήκες υγιεινής είναι ανεπαρκείς.

Οι παλαιότεροι καταυλισμοί προσφύγων χρονολογούνται από το 1948. Πολλές γενιές Παλαιστινίων έχουν ζήσει σε αυτούς στην Ιορδανία, τον Λίβανο, τη Συρία και το Ισραήλ.

Σε παρατεταμένες καταστάσεις οι καταυλισμοί γίνονται πιο εύρωστοι με ισχυρότερες δομές στέγασης, εγκαταστάσεις υγιεινής και κουζίνες. Μπορεί να προκύψει μια ημιτυπική αγορά εργασίας καθώς και να διατίθενται στους πρόσφυγες εκπαίδευση, υγειονομική περίθαλψη και άλλες βασικές υπηρεσίες. Συνήθως συνδιοργανώνονται από την Υπηρεσία των Ηνωμένων Εθνών για τους Πρόσφυγες (UNHCR), το κράτος, τους δήμους και τις ΜΚΟ. Οι εγκατεστημένοι καταυλισμοί μπορούν επίσης να μετεγκατασταθούν ή να χωριστούν για πρακτικούς λόγους.

Τα ανθρωπιστικά σύνορα γίνονται έτσι ένας διαρκής χώρος ζωής. Κατασκηνώσεις μεγάλης κλίμακας, παρόμοιες με αστικές γειτονιές, βρίσκονται στην Κένια, την Ουγκάντα και την Ιορδανία, για παράδειγμα. Ομοίως, στην Ασία υπάρχουν στρατόπεδα προσφύγων που φιλοξενούν εκατοντάδες χιλιάδες ανθρώπους, όπως και στο Μπαγκλαντές με πρόσφυγες Ροχίνγκια. Οι παλαιότεροι προσφυγικοί καταυλισμοί χρονολογούνται από το 1948. Αρκετές γενιές Παλαιστινίων έχουν ζήσει στην Ιορδανία, τον Λίβανο, τη Συρία και το Ισραήλ.

Τα ανθρωπιστικά σύνορα της Ευρώπης;

Στις χώρες της ΕΕ, οι αιτούντες άσυλο τοποθετούνται κυρίως σε διαφορετικά είδη κέντρων υποδοχής, επεξεργασίας και κράτησης. Επιπλέον, υπάρχουν πρόσφυγες που ζουν σε ιδιωτικά διαμερίσματα και αυτοδημιούργητους καταυλισμούς εντός και εκτός πόλεων, είτε ως εγγεγραμμένοι αιτούντες άσυλο είτε ως μετανάστες χωρίς χαρτιά.

Το 2016, η Ευρωπαϊκή Ένωση δημιούργησε στρατόπεδα έκτακτης ανάγκης που ονομάζονται Hotspots, στην Ελλάδα και την Ιταλία. Γίνονται μόνιμο στοιχείο της νέας προσφυγικής πολιτικής της ΕΕ. Ορισμένα μη λειτουργικά στρατόπεδα αντικαθίστανται επί του παρόντος από νέα κλειστά κέντρα ελέγχου στα ελληνικά νησιά.

Οι μεγάλες πόλεις φιλοξενούν πρόσφυγες σε όλο τον κόσμο. Για παράδειγμα, στην Αίγυπτο πάνω από 265.000 εγγεγραμμένοι αιτούντες άσυλο ζουν στις πόλεις, εκτός από πολλούς πρόσφυγες χωρίς τέτοιο καθεστώς. Η Ύπατη Αρμοστεία των Ηνωμένων Εθνών για τους Πρόσφυγες στερείται ικανοτήτων να τους βοηθήσει ή να τους μετεγκαταστήσει. Έτσι, πολλοί άνθρωποι αναζητούν εναλλακτικές για τα ταξίδια τους, ορισμένοι με στόχο να ζητήσουν άσυλο στην ΕΕ. Αυτό σημαίνει συχνά την καταφυγή τους σε λαθρέμπορους, ψάχνοντας για βοήθεια.

Τα ανθρωπιστικά σύνορα κατοικούν και σε παραμεθόριες περιοχές όπου συγκεντρώνονται οι αιτούντες άσυλο. Μερικές φορές οι άνθρωποι αυτοί εγκαθίστανται προσωρινά σε αυτοσχέδιους καταυλισμούς –όπως στο Καλαί της Γαλλίας– αλλά πολλοί μετακινούνται συνεχώς επιδιώκοντας να περάσουν τα σύνορα. Μερικοί αιτούντες άσυλο το πετυχαίνουν αμέσως, άλλοι καταλήγουν να προσπαθούν πολλές φορές και κάποιοι χάνουν τη ζωή τους κατά τη διάρκεια της επικίνδυνης διέλευσης των συνόρων.

Αγώνας για το δικαίωμα στο άσυλο

Στην έρευνα, η πολιτική των ανθρωπιστικών συνόρων μπορεί να εντοπιστεί μέσω ανάλυσης εγγράφων και μέσων ενημέρωσης και με μελέτη των πρακτικών διακυβέρνησης της μετανάστευσης. Είναι ένας πολιτικός χώρος που αποτελείται από αγώνες για την ένταξη και τον αποκλεισμό. Η προσοχή του κοινού σε τέτοιους παρατεταμένους αγώνες μπορεί είτε να μειώσει είτε να αυξήσει τη πολιτική σημασία του.

Τα σύνορα συμπερίληψης αφορούν την εφαρμογή και ισχύ του διεθνούς δικαιώματος στο άσυλο. Οι πρόσφυγες έχουν το δικαίωμα να ζητήσουν άσυλο σε χώρες που είναι δεσμευμένες στη Σύμβαση του ΟΗΕ, ενώ τα κράτη έχουν το δικαίωμα να καθορίσουν πότε πληρούνται τα κριτήρια απόκτησης του καθεστώτος του πρόσφυγα. Οι χώρες της ΕΕ ερμηνεύουν αυτά τα κριτήρια τόσο ανεξάρτητα όσο και συλλογικά.

Η πρόσβαση των προσφύγων στο άσυλο ποικίλλει σημαντικά. Οι χώρες προέλευσής τους μπορεί να θεωρηθούν «ασφαλείς», γεγονός που οδηγεί σε υψηλό βαθμό απόρριψης αιτήσεων. Οι άνθρωποι έχουν επίσης διαφορετική πρόσβαση σε υποστηρικτικά δίκτυα και ορισμένοι δεν έχουν τη δυνατότητα να αναφέρουν ζητήματα που θεωρούνται κρίσιμα για το καθεστώς του πρόσφυγα.

Προκειμένου να ζητήσει κανείς άσυλο, πρέπει να εισέλθει στην επικράτεια της χώρας-στόχου. Συχνά αυτό δεν είναι δυνατό να γίνει μέσω των επίσημων συνοριακών σημείων διέλευσης. Όσον αφορά τη φύλαξη των συνόρων, το γεγονός αυτό έχει εξελιχθεί σε αμφιλεγόμενο ζήτημα. Για παράδειγμα, τα κέντρα υποδοχής που κατασκευάζονται τώρα στα ελληνικά νησιά έχουν περιγραφεί ως κέντρα κράτησης που μοιάζουν με φυλακές, κάτι που αναφέρεται κυρίως για τον σκοπό τους. Πρωταρχικός στόχος της νέας πολιτικής της ΕΕ για τους πρόσφυγες, το Νέο Σύμφωνο για τη Μετανάστευση και το Άσυλο, είναι η επιτάχυνση της αξιολόγησης των υποθέσεων ασύλου. Στόχος είναι η επιστροφή ενός αυξανόμενου αριθμού προσφύγων απευθείας από τα εξωτερικά σύνορα. Αυτό θα περιορίσει εντυπωσιακά τον πολιτικό χώρο των ανθρωπιστικών συνόρων.

Στο όριο της παρανομίας;

Τα σύνορα αποκλεισμού αφορούν την εδαφική διακυβέρνηση. Τα κράτη έχουν το δικαίωμα να καθορίσουν τους λόγους για τους οποίους οι άνθρωποι μπορούν να εισέλθουν στην επικράτειά τους και να παραμείνουν στη χώρα. Ωστόσο, αυτή η κυριαρχία εξαρτάται από διεθνείς συνθήκες σχετικά με την κινητικότητα και τα ανθρώπινα δικαιώματα. Για παράδειγμα, τα κράτη μέλη της Σύμβασης του ΟΗΕ για τους Πρόσφυγες έχουν συμφωνήσει ότι άτομα μπορούν να εισέλθουν στη χώρα εάν εγγραφούν ως αιτούντες άσυλο. Ως εκ τούτου, οι αιτούντες άσυλο δεν μπορούν να αντιμετωπίζονται ως παράνομοι μετανάστες.

Τα ανθρωπιστικά σύνορα είναι ένας παράδοξος χώρος. Αποτελεί στα εξωτερικά σύνορα των κρατών και της ΕΕ, αλλά εξίσου οπουδήποτε αξιολογούνται τα δικαιώματα παραμονής των αιτούντων άσυλο.

Ωστόσο, σε πολλά σύνορα της ΕΕ, οι χώρες εκτελούν επί του παρόντος τις αποκαλούμενες ανατροπές, που σημαίνει καταναγκαστικά μέτρα για την αποτροπή εισόδου των αιτούντων άσυλο στην εθνική επικράτεια. Αυτή θεωρείται αμφισβητήσιμη συνοριακή πρακτική, καθώς έρχεται σε αντίθεση με τις διεθνείς συνθήκες και με αυτό που ορίζουν ως παράνομη μετανάστευση, καθώς τα κράτη περιορίζουν ουσιαστικά τον πολιτικό χώρο των ανθρωπιστικών συνόρων.

Αντίθετα, πολλοί ακτιβιστές και οργανώσεις επιδιώκουν να διευρύνουν τον χώρο του πολιτικού αγώνα σε αυτά τα πλαίσια κάνοντας ορατή την παρανομία των αυτών των ενεργειών των κρατών. Οι ίδιοι οι αιτούντες άσυλο έχουν μικρή πρόσβαση σε αυτούς τους αγώνες, ακόμα κι αν υπάρχουν κάποιες διαμαρτυρίες. Οι πρόσφυγες αντιμετωπίζουν τη μεταναστευτική διακυβέρνηση από τις ενσωματωμένες ευάλωτες θέσεις τους – στα ζωντανά ανθρωπιστικά σύνορα.

Παράδοξος χώρος

Τα ανθρωπιστικά σύνορα είναι ένας πολλαπλά παράδοξος χώρος. Βρίσκεται στα εξωτερικά σύνορα των κρατών και της ΕΕ, αλλά εξίσου όπου μπορούν να αξιολογηθούν τα δικαιώματα διαμονής των αιτούντων άσυλο. Στην ψηφιοποιημένη κοινωνία τα σύνορα μπορεί να κλείσουν απότομα όταν ένα άτομο επιχειρήσει να αποκτήσει πρόσβαση σε ιδιωτικές ή δημόσιες υπηρεσίες που ζητούν ισχυρή ταυτοποίηση.

Αποτελεί επίσης ένα ταξιδεύον κατασκεύασμα. Το μοντέλο των hotspot εισήχθη στην Ευρώπη από τον Αυστραλιανό Ειρηνικό και αυτή ακριβώς τη στιγμή η κυβέρνηση των ΗΠΑ το αναπαράγει στα σύνορά της με το Μεξικό. Ενώ το όριο επεκτείνεται και στερεοποιείται, οι χώροι ασύλου και προστασίας συρρικνώνονται και εξασθενούν ταυτόχρονα.

Τα ανθρωπιστικά σύνορα συνδέουν τους φαινομενικά ανόμοιους στόχους της φύλαξης των συνόρων από τη μία και της ανθρωπιστικής βοήθειας από την άλλη. Στην ΕΕ, οι αιτούντες άσυλο λαμβάνουν συνήθως άμεση και επείγουσα υποστήριξη ανεξάρτητα από το υπόβαθρό τους και τη χώρα καταγωγής τους, αλλά μόνο σε ένα μικρό μέρος τους προσφέρεται μακροχρόνιο άσυλο. Η αυξανόμενη έμφαση στην ανθρωπιστική βοήθεια στα σύνορα σημαίνει ότι στους αιτούντες άσυλο δεν προσφέρεται απαραίτητα ούτε άμεση βοήθεια . Στα σύνορα Λευκορωσίας-Πολωνίας και Ελλάδας-Τουρκίας απλώς εκδιώκονται από την ΕΕ.

Ως παράδοξος χώρος τα ανθρωπιστικά σύνορα είναι ανοιχτά στους πολιτικούς αγώνες. Η ευρωπαϊκή πολιτική για τους πρόσφυγες περιλαμβάνει συνεχή εξισορρόπηση μεταξύ των εθνικών συμφερόντων και της διεθνούς ευθύνης, της ασφάλειας των συνόρων και της ανθρώπινης απόγνωσης, της κρατικής κυριαρχίας και των ανθρωπίνων δικαιωμάτων. Η διερεύνηση αυτών των τεταμένων σχέσεων βοηθά στην κατανόηση του περίπλοκου φαινομένου και στην εξεύρεση βάσεων για πιο βιώσιμες λύσεις.

KIRSIPAULIINA KALLIO, JOUNI HÄKLI, ELISA PASCUCCI & AILA SPATHOPOLOU

Μεταφράστηκε από: AILA SPATHAPOLOU
Φωτογραφία: BRENNAN GRIGGITH/FLICKR

Il dibattito pubblico su richiedenti asilo e rifugiati è estremamente polarizzato. Coloro che si oppongono all’ immigrazione si concentrano su confini e sicurezza, mentre i sostenitori di prospettive umanitarie sottolineano il diritto dei rifugiati alla protezione internazionale. A partire dal 2015, anno in cui un elevato numero di persone è arrivato in Europa per chiedere asilo, il dibattito si è particolarmente intensificato.

Alla fine del 2021, le tensioni ai confini tra Bielorussia e UE (Polonia e Lituania) hanno di nuovo posto la questione della stretta securitaria – “securitizzazione” nel gergo di politologi e scienziati sociali – dei confini esterni dell’ Unione al centro dell’ agenda. Ma il problema non è nuovo: la gestione “hard” dei confini praticata da Polonia e Bielorussia era già stata osservata in precendenza sul confine greco-turco.

Nella percezione comune, aiuto umanitario e governo delle migrazioni sono spesso considerate come prospettive opposte. In realtá, ricerca e dati esistenti ci raccontano di due fenomeni strettamente intrecciati. A livello internazionale, le migrazioni di richiedenti asilo e rifugiati originano da condizioni di insicurezza e sofferenza. Le persone coinvolte cercano riparo da circostanze pericolose, spesso invivibili, nei paesi d’origine, nella speranza di costruirsi una vita più sicura nei paesi d’asilo.

Nell’ordine politico internazionale corrente, gli stati nazione hanno il diritto di regolare la mobilitá e il diritto di residenza nel proprio territorio. Il principio di sovranità conferisce loro il diritto di utilizzare strumenti quali i passaporti e i visti per distinguire tra mobilitá autorizzata – e talora agevolata, come nel caso di investitori internazionali e cosidetti “cervelli in fuga” – e mobilitá indesiderata, che è spesso quella che vede protagonisti i rifugiati.

Questi ultimi spesso si vedono negate vie d’accesso legali all’ UE. Queste due dimensioni politiche – sovranitá nazionale e migrazione dei rifugiati – sono legate a doppio filo dalla convenzione internazionale sui rifugiati, nota anche come “convenzione di Ginevra”. La convezione, che nel 2021 ha celebrato il suo settantesimo anniversario, obbliga gli stati signatari a garantire il diritto delle persone di chiedere asilo.

Il confine umanitario

Gli scienziati sociali usano il concetto di confine umanitario in riferimento alla relazione tra i richiedenti asilo e gli stati. A livello internazionale, studiosi di diversi discipline – quali scienze politiche, geografia, antropologia e sociologia – hanno contribuito a sviluppare questo concetto. Il loro approccio è basato sulla ricerca empirica: lo studio di ciò che accade sul campo, nei luoghi in cui i richiedenti asilo si trovano di fronte ad apparati e strumenti per il controllo delle migrazioni.

Nell’ambito della geografia politica e sociale, le ricerche si concentrano sul tipo di relazioni spaziali a cui il confine umanitario dà origine. Secondo questa prospettiva, il confine umanitario non è soltanto uno strumento che separa lo spazio fisico, ma anche una serie di complesse relazioni – tra persone, instituzioni, movimenti politici e teconologie per il controllo delle frontiere – che si sviluppano attraverso l’incontro tra richiedenti asilo e governance delle migrazioni. Queste relazioni si articolano su diverse scale geografiche, e determinano l’organizzazione non solo di luoghi fisici, ma anche di spazi concreti e simbolici di lotta politica.

Vite al confine umanitario

Il confine umanitario è uno spazio articolato e diffuso. Esso è osservabile, tra molti altri luoghi, nei numerosi campi profughi esistenti a livello globale. Ogni qualvolta si verifica una grave crisi politica o geopolitica, o un disastro cosiddetto “naturale”, dei campi vengono immediatamente creati in prossimità delle aree affette, o nei paesi confinanti. L’aiuto umanitario è quindi fornito da soggetti che hanno la capacità di agire velocemente nell’emergenza, siano esse organizzazioni internazionali o attori locali. Questi approntano alloggi di emergenza con materiali e prodotti disponibili, distribuiscono razioni di cibo, spesso all’aperto, e offrono rimedi per lo più precari alle difficili condizioni igienico-sanitarie.

Alcuni dei più vecchi campi di rifugiati al mondo risalgono al 1948. Da quell’anno, generazioni di palestinesi vivono in campi in paesi limitrofi quali Giordania, Libano, Siria e Israele.

Nei casi in cui la permanenza dei rifugiati nei campi si protrae, talora per decenni, si assiste spesso alla construzione di abitazioni e infrastrutture più stabili. Un mercato del lavoro semi-informale si sviluppa intorno ai campi, e i rifugiati possono avere accesso, sebbene limitato, a servizi sanitari e sociali di base. L’Alto Commissariato delle Nazioni Unite per i Rifugiati (ACNUR, o UNHCR nell’acronimo inglese), gli stati, le autorità locali e le organizzazioni non-governative spesso collaborano nella gestione dei campi, che possono talora essere divisi, spostati o evacuati, a seconda delle circostanze.

In questi luoghi, il confine umanitario diventa uno spazio “vissuto” – concreto, materiale, e talora duraturo nel tempo. Campi “urbanizzati”, cioè simili a città, di grandi dimensioni esistono oggi in paesi quali il Kenya, l’Uganda e la Giordania, tra gli altri. Anche in Asia orientale vi sono campi che ospitano decine di migliaia di persone: è il caso, per esempio, dei rifugiati Rohingya in Bangladesh. Alcuni dei più vecchi campi di rifugiati al mondo risalgono al 1948. Da quell’anno, generazioni di palestinesi vivono in campi in paesi limitrofi quali Giordania, Libano, Siria e Israele.

Confini umanitari d’Europa?

Nei paesi dell’ Unione Europea, i richiedenti asilo vengono collocati in diversi tipi di centri di accoglienza, identificazione e detenzione. Ci sono però anche rifugiati che vivono, come richiedenti asilo o migranti in condizione di irregolarità, in abitazioni private, o nei campi campi informali che emergono nelle città e nelle loro periferie.

Nel 2016, l’UE ha creato centri di identificazione di emergenza chiamati “hotspots”, in Grecia e in Italia. Questi centri sono presto diventati un caratteristica permanente delle politiche dell’ UE su migrazioni e asilo. Alcuni dei campi istituiti su isole greche nell’ambito di queste politiche, divenuti insostenibili a causa delle condizioni infrastrutturali e socio-sanitarie, vengono oggi sostituiti da nuovi centri di identificazione e detenzione altamente “securitizzati”.

Pressochè ovunque nel mondo, i grandi centri urbani ospitano rifugiati. Per esempio, in Egitto oltre 250.000 richiedenti asilo regolarmente registrati presso l’ACNUR vivono in aree urbane – principalmente il Cairo ed Alessandria, nel nord del paese. A questi si aggiungono numerosi rifugiati che non hanno in alcun modo visto riconosciuto il loro stato. Spesso, l’ACNUR non è in grado né di assisterli, né di facilitare il loro ricollocamento in paesi più sicuri. Perció molte di queste persone ricorrono ad altri canali per potersi muovere, alcuni con lo scopo di chiedere asilo in un paese dell’ UE. Ció spesso comporta ricorrere ai servizi di “smuggler” e trafficanti.

Il confine umanitario è presente anche nelle aree di frontiera in cui i richiedenti asilo si trovano temporaneamente, sebbene a volte per periodi di tempo prolungato, in attesa di riprendere i loro movimenti. Alcune di queste persone cercano rifugio temporaneo in campi informali – come accade nell’area di Calais, nel nord della Francia – altre sono costantemente in movimento, tentando di attraversare frontiere. Tra queste ultime, poche hanno fortuna, mentre altre devono ricorrere a numerosissimi tentativi. Alcune, come tragicamente noto, muoiono durante viaggi che sono costretti ad effettuare con modalità pericolossissime.

La lotta per il diritto d’asilo

Nella ricerca condotta nell’ambito delle scienze sociali, le dinamiche politiche che caratterizzano il confine umanitario possono essere tracciate attraverso l’analisi di documenti, media, o lo studio delle pratiche concrete di governance delle migrazioni. Si tratta di uno spazio politico costituito da lotte e conflitti intorno all’inclusione e all’esclusione. Il livello di attenzione pubblica e mediatica che queste lotte e conflitti ricevono puó avere l’effetto di diminuire o aumentare il loro peso politico.

Pratiche di confine inclusive permettono l’attualizzazione del diritto d’asilo. I rifugiati hanno il diritto di chiedere asilo nei paesi che hanno firmato la convenzione di Ginevra, mentre tali stati hanno il diritto di definire, nel rispetto del diritto internazionale, i criteri per il riconoscimento dello status di rifugiato e di altre forme di protezione. I paesi membri dell’ UE definiscono questi criteri sia indipendentemente, sia a livello dell’unione.

Di fatto, l’accesso all’asilo può variare molto. Spesso i paesi di orgine dei richiedenti asilo vengono problematicamente classificati come “sicuri”. Questo risulta in un alto tasso di richieste di asilo negate. Talora le persone che richiedono asilo hanno accesso a reti di suporto – famiglie, comunità, ONG. Nei casi in cui queste non sono presenti, difendere i propri diritti e avanzare richieste puó essere molto difficile.

Di solito, per chiedere asilo è necessario trovarsi all’interno del territorio del paese a cui si avanza la richiesta. Come abbiamo già visto, spesso l’ingresso è impossibile per vie regolari. Si tratta di una questione estremamente problematica. Ad esempio, i nuovi centri di identificazione istituiti sulle isole greche sono stati definiti come delle di fatto prigioni, dal momento che il loro scopo è quello di contenere – o addirittura detenere – più efficacemente le persone.

L’obiettivo principale della nuova politica migratoria dell’ UE, il nuovo patto su immigrazione e asilo, è processare le richieste di asilo in modo più rapido ed efficiente. All’atto pratico, questo si traduce nel respingimento di un numero crescente di rifugiati direttamente al confine. Questa politica restringe notevolmente lo spazio del confine umanitario.

Ai limiti dell’illegalità?

Le pratiche di confine escludenti, come quelle descritte sopra, riguardano la governance della sovranità territoriale. Come già detto, nell’ordine internazionale attuale gli stati hanno il diritto di determinare le condizioni che regolano l’ingresso e la permanenza nel loro territorio. Il diritto degli stati di esercitare la propria sovranità, però, è limitato dai trattati internazionali che garantiscono il diritto delle persone alla mobilità e a vedere i loro diritti umani rispettati.

Ad esempio, firmando la convenzione di Ginevra sui rifugiati, gli stati accettano che le persone che chiedono asilo siano ammesse sul loro territorio e godano di diritti almeno per il tempo necessario all’esame delle loro domande. Ne deriva che i richiedenti asilo non possono essere considerati come migranti in condizioni di irregolarità.

Il confine umanitario è uno spazio di molteplici contraddizioni, a volte paradossale. È presente ai confini esterni dell’ Unione Europea e degli stati, ma anche ogni qualvolta, e in qualsiasi luogo, i diritti dei richiedenti asilo vengono esaminati, riconosciuti o negati.

Eppure, in molti dei confine dell’ UE, paesi membri compiono spesso quelli che vengono definiti pushback, cioè respingimenti alla frontiera e altre misure coercitive che impediscono ai richiedenti asilo di accedere al territorio nazionale. Si tratta di pratiche di dubbia legalità, spesso in aperto contrasto con i trattati internazionali. Attraverso i pushback, che gli stati giustificano con la necessitá di controllare la cosiddetta “immigrazione illegale”, lo spazio del confine umanitario viene notevolmente ristretto.

Allo stesso tempo, molte organizzazioni non governative o della società civile, così come gruppi di attivisti sul campo, cercano di allargare lo spazio di lotta politica in questi contesti. Lo fanno rendendo visibile l’illegalità delle pratiche degli stati. La capacità dei richiedenti asilo di organizzarsi e protestare per i loro diritti è limitata. Ciò nonostante, vi sono proteste condotte dagli stessi rifugiati. Queste persone si confrontano con il sistema di governance delle migrazioni da una posizione di vulnerabilità, con conseguenze dirette sui loro stessi corpi. Per loro, il confine umanitario non è un concetto astratto, ma uno spazio che vivono ogni giorno.

Uno spazio di contraddizioni

Il confine umanitario è uno spazio di molteplici contraddizioni, a volte paradossale. È presente ai confini esterni dell’ Unione Europea e degli stati, ma anche ogni qualvolta, e in qualsiasi luogo, i diritti dei richiedenti asilo vengono esaminati, riconosciuti o negati. Nella società digitale contemporanea i confini possono essere chiusi repentinamente ogni volta che una persona cerca di accedere a servizi pubblici o privati attraverso forme di identificazione digitale (a tal proposito, sarà interessante vedere quali effetti avrà su rifugiati e richiedenti asilo la diffusione sempre p estesa di strumenti quali il sistema pubblico di identità digitale – SPID.

Il confine è esso stesso uno spazio in movimento. Il sistema degli hotspot è stato importato in Europa dall’area del Pacifico australiano. Gli Stati Uniti lo stanno introducendo al confine con il Messico. I confini fortificati così si espandono e si solidificano, mentre gli spazi per il diritto di asilo e la protezione dei rifugiati si restringono, e si indeboliscono.

Il confine umanitario è tradizionalmente la combinazione di due elementi in apparente contrasto: il controllo delle frontiere e l’aiuto umanitario. Nell’UE, i richiedenti asilo, di diverse origini, ricevono talora aiuto immediato e urgente. Sul lungo periodo, tuttavia, pochi vedono il loro diritto all’asilo riconosciuto. L’enfasi crescente sulle pratiche di controllo dei confini, a discapito della dimensione umanitaria, implica che oggi persino il soccorso e l’aiuto urgente siano spesso negati. Ai confine tra Polonia e Bielorussia, così come a quelli tra Grecia e Turchia, le persone vengono semplicemente respinte.

Lo spazio contraddittorio e paradossale del confine umanitario è uno spazio di lotta politica. Le politiche di asilo europee sono permeate da tensioni tra interessi nazionali e responsabilità internazionale, sicurezza delle frontiere e drammi umani, sovranità degli stati e diritti umani. Lo studio di queste complesse relazioni e tensioni è essenziale per la comprensione del fenomeno, e per la ricerca di soluzioni sostenibili.

KIRSIPAULIINA KALLIO, JOUNI HÄKLI, ELISA PASCUCCI & AILA SPATHOPOLOU

TRADOTTO DA: ELISA PASCUCCI
FOTO: EMAD ZYUOD/FLICKR

Maria Chiara De Luca

Maria Chiara De Luca è stata operatrice sociale al Centro di Prima Accoglienza Msna “Amal” di Messina. Sta attualmente completando la sua tesi nell’ambito del master “Mi-Di” in Migrazioni, diritti e integrazione, Facoltà di Giurisprudenza, Universitá di Palermo.

Il confine umanitario e la direttiva UE 55 sulla protezione temporanea

Il primo approdo del migrante alle porte dell’Europa si configura come uno spazio dove interessi differenti, sicurezza e accoglienza, entrano in gioco e si intrecciano dando luogo a non poche contraddizioni e criticità nella gestione dei flussi migratori.

Come ben sappiamo le migrazioni non sono certo un fenomeno nuovo, ma la loro disciplina avviene sempre in maniera emergenziale e temporanea, guardando sempre a soluzioni di lungo periodo e volte all’integrazione come ultima ratio.

Le soluzioni prospettate hanno spesso alla base la convinzione che il migrante o colui che richiede protezione debba, prima o poi, tornare nel paese d’origine e che ad ogni modo, nel lungo periodo, non debba rappresentare un carico, bensì essere una risorsa e un elemento utile per la crescita economica del paese ospitante.

Il nuovo patto Eu per l’immigrazione e asilo afferma di voler rafforzare la capacità dell’Europa di proteggere le proprie frontiere, accogliere tutti coloro che hanno il diritto di entrare secondo i criteri già stabiliti nel sistema Dublino e di promuovere un trattamento dei cittadini dei paesi terzi che sia in linea con i valori e i principi fondanti dell’Unione, quali la libertà, il rispetto della dignità umana, dell’uguaglianza e dello stato di diritto.

La pandemia globale degli ultimi due anni e il conflitto appena scoppiato tra Ucraina e Russia ci obbligano a ripensare alle strategie e alle modalità di apertura, gestione e chiusura dei confini.

Tuttavia tale atteggiamento si traduce nella pratica in un sistema dove, nonostante gli sforzi dei numerosi attori in gioco, si prediligono e si rafforzano le procedure di verifica, affinché non possa venire eluso in alcun modo il rigido sistema di controllo alla frontiera, e si potenziano i meccanismi di espulsione e rimpatrio, a spese di tutto l’impianto normativo e solidaristico di protezione dei diritti umani volto all’analisi dettagliata della situazione individuale, al fine di valutare il rischio di ciascun richiedente protezione. Il volto del confine diviene così un Giano bifronte dove approccio securitario e umanitario si mescolano ma in cui la protezione del territorio e la chiara catalogazione del richiedente prevalgono.

La pandemia globale degli ultimi due anni e il conflitto appena scoppiato tra Ucraina e Russia ci obbligano a ripensare alle strategie e alle modalità di apertura, gestione e chiusura dei confini. I confini sono sempre l’esito di equilibri di potenza temporanei (Spykman) e lo spazio dove siamo immersi non è mai un elemento politicamente neutro.

Strumento utile per far fronte a tali tipo di emergenze risiede nella direttiva 2001/55/CE, relativa alle norme minime per la concessione della protezione temporanea in caso di afflusso massiccio di sfollati e sulla promozione dell’equilibrio degli sforzi tra gli stati membri che ricevono sfollati e subiscono le conseguenze dell’accoglienza degli stessi. Si tratta di una procedura di carattere eccezionale che concede una protezione temporanea di un anno, prorogabile per un massimo di due anni su decisione del Consiglio.

L’idea della direttiva nasce negli anni ’90 quando i conflitti nell’ ex Jugoslavia e in Kosovo dimostrarono la necessità di realizzare procedure speciali per fronteggiare il massiccio afflusso di sfollati dalle zone di guerra ed è stata concepita con lungimiranza per promuovere un equilibrio degli sforzi per gestire congiuntamente, a livello europeo, gli spostamenti massicci di persone. Tale direttiva però durante questi 21 anni non ha mai trovato applicazione e avrebbe potuto rivelarsi utile in situazioni come la crisi siriana o la situazione in Afghanistan.

Nonostante numerosi studiosi e associazioni abbiano invocato il suo utilizzo, la procedura è rimasta inutilizzata e ritenuta una normativa da dover abrogare con il pacchetto di riforme recentemente presentato in materia di asilo dalla Commissione europea in carica. Tale atteggiamento si deve alle posizioni di chiusura estreme all’interno dell’Unione che si sono susseguite nel tempo, come il blocco di Visegrad, e agli anni cupi fatti di respingimenti e di esternalizzazione dei confini.

Il 3 marzo 2022 il Consiglio ha dato attivazione alle procedure della suddetta direttiva con il duplice scopo di garantire la tutela di coloro che sono in fuga dalla guerra, e di evitare che l’enorme numero di persone in fuga dal conflitto sia inutilmente sottoposto ad un esame individuale, paralizzando di fatto la macchina amministrativa e le sue relative procedure. Questa protezione permette che i profughi possano godere di numerosi diritti, trai quali poter esercitare un’attività di lavoro subordinato, ottenere un alloggio adeguato e se sprovvisti di risorse sufficienti, di poter ricevere l’aiuto necessario in termini di assistenza sociale, contributi al sostentamento e cure mediche. Inoltre, sono presenti particolari disposizioni per i minori non accompagnati e per i soggetti ritenuti vulnerabili.

Si prevede che gli Stati accolgano con spirito di solidarietà e indichino la loro capacità di accoglienza in termini numerici e generali, che vi sia una equa ripartizione delle responsabilità nella gestione dei rifugiati, con una cooperazione attiva e concreta, che in passato è sempre stata carente anche se notevolmente richiesta soprattutto dagli stati frontalieri. Tuttavia, le modalità con cui dare attuazione alla direttiva rimangono generiche, lente, complicate e onerose per gli Stati, ragioni per le quali nel tempo non ha trovato applicazione.

I punti deboli della direttiva 55/2001, risiedono nella discrezionalità della Commissione (art.5), che dopo aver ricevuto richiesta da uno o più Stati membri e svolte le dovute analisi, può decidere se sottoporre l’istanza al Consiglio per iniziare l’iter di approvazione o se rigettare la proposta. Inoltre, la decisione in seno al Consiglio richiede una maggioranza qualificata degli Stati membri, che in materia di immigrazione e asilo sono spesso restii a raggiungere un accordo politico, proprio in virtù del meccanismo di solidarietà (art.25) che risulta sempre poco attrattivo dal punto di vista degli Stati, poiché li obbliga materialmente a raggiungere livelli di accoglienza e protezione di cui spesso sono sprovvisti, oltre che economicamente nella gestione pratica dei beneficiari di protezione temporanea che verranno ridistribuiti all’interno del loro territorio.

MARIA CHIARA DE LUCA
Takaisin ylös ↑

Oiza Queens Day Obasuyi

Oiza Queens Day Obasuyi ha ottenuto la laurea magistrale in International Relations all’Università di Macerata. Autrice del libro “Corpi Estranei” (People, 2020), i suoi articoli sono apparsi su testate come The Vision e Internazionale in cui si è occupata principalmente di diritti umani, migrazioni e decostruzione del razzismo sistemico. Attualmente lavora come junior researcher e program assistant presso la CILD (Coalizione Italiana LIbertà e Diritti Civili) dove è creatrice di contenuti per il progetto Open Migration e svolge attività di ricerca e supporto a progetti nelle aree: immigrazione, asilo, cittadinanza, anti-discriminazione e inclusione.

Razzismo sistemico e negazione del diritto alla libertà di movimento

Il diritto alla libertà di movimento è sancito dalla Dichiarazione universale dei Diritti Umani. Tuttavia, gli Stati hanno una serie di poteri discrezionali in merito alla gestione delle politiche di immigrazione e di asilo che portano alla creazione di regole che, di fatto, discriminano coloro che si vedono negato tale diritto.

Prendendo l’esempio dell’Unione Europea (Ue), risulta ormai evidente che l’approccio che gli Stati Membri adottano nei confronti di coloro che attraversano le frontiere sia basato sul securitarismo: la creazione di muri sui confini; la riduzione dei canali di ingresso sicuri per lo spostamento di persone provenienti da Paesi terzi; l’adozione di metodi coercitivi − come la detenzione amministrativa o l’utilizzo dell’intelligenza artificiale − il rimpatrio di persone migranti, il respingimento sistematico di queste ultime, in violazione degli obblighi internazionali in materia di diritti umani − che, a differenza della Dichiarazione sopra menzionata, sono vincolanti.

Tenendo in considerazione tutti questi elementi, è possibile parlare quindi di un’apartheid della mobilità internazionale, che separa coloro che hanno passaporti di serie A − si pensi a coloro che hanno documenti dei Paesi dell’Ue o degli Stati Uniti − e coloro che hanno passaporti di serie B. Non è casuale il fatto che le persone rientranti in quest’ultima categoria siano quelle che provengono prevalentemente dal sud del mondo: il respingimento, infatti, non avviene solamente al confine di un Paese dell’Ue ma anche nell’ambasciata di un Paese membro che si rifiuta per l’ennesima volta di concedere il visto a una persona proveniente da un Paese terzo, per via di regole sempre più stringenti e discriminatorie.

Alle frontiere dell’Ucraina, su cui si sono riversate migliaia di persone per via della guerra, sono stati denunciati diversi episodi di razzismo subito da cittadini e cittadine – perlopiù studenti e stidentesse universitarie – africani e asiatici.

Queste disuguaglianze sono ben dimostrate dai dati raccolti dal Passport Index, una piattaforma in cui vengono categorizzati i passaporti in base alla loro potenza di viaggio. Chi detiene un passaporto francese o italiano, si sposta con molta più facilità − senza dover affrontare la burocrazia relativa alle poltiche di visto – rispetto a chi detiene un passaporto somalo, sudanese o pakistano.

Siamo quindi di fronte a una “Fortezza-Europa” i cui stati membri non solo continuano ad alzare muri e a esternalizzare le proprie frontiere – dal Memorandum d’Intesa tra Italia e Libia, con conseguente violazione dei diritti umani nei confronti delle persone sistematicamente trattenute nei centri di detenzione del Paese nordafricano, alla Danimarca che decide di esternalizzare perfino le richieste di asilo, scaricando la responsabilità su un Paese terzo – trattando la mobilità umana, ovviamente se di un certo tipo e se proviene da determinati Paesi, come “crisi”, “problema” o “emergenza” costanti. Ma recentemente è stato reso ancor più evidente come il razzismo sistemico che si basa sulla linea del colore della pelle sia alla base di questo tipo di trattamento discriminatorio.

Alle frontiere dell’Ucraina, su cui si sono riversate migliaia di persone per via della guerra, sono stati denunciati diversi episodi di razzismo subito da cittadini e cittadine – perlopiù studenti e stidentesse universitarie – africani e asiatici. Infatti, pur condividendo la medesima condizione di massima vulnerabilità, alle persone non bianche è stato spesso impedito di essere tutelate, in taluni casi perfino di attraversare la frontiera, con tanto di respingimenti violenti.

Ci sono diverse video-testimonianze in cui viene ripreso l’atteggiamento violento e discriminatorio delle autorità ucraine nei vari valichi di frontiera. In uno di questi, per esempio, come ha riportato Lighthouse Reports, a una donna nera viene impedito di salire sul treno. Inoltre, l’Equinox: Initiative for Racial Justice, una coalizione che si occupa di antidiscriminazione a livello europeo, ha riportato una carrellata di abusi: dal fatto che persone dell’Asia del Sud e del continente africano venivano messe automaticamente in fondo alla fila per poter attraversare la frontiera, e quindi mettersi in salvo.

Tutte queste denunce sui maltrattamenti sono arrivate anche le Nazioni Unite che hanno condannato le discriminazioni alle frontiere. Tuttavia, è necessario non solo tenere in considerazione la gravità di quanto avvenuto ma anche tenere presente il quadro generale: le distinzioni nette tra rifugiati “meritevoli di protezione” – preferibilmente bianchi, europei, e “civilizzati” – e quelli “meno meritevoli” sono state fatte dagli stati membri dell’Ue con l’ultimo provvedimento adottato per la tutela delle persone provenienti dall’Ucraina.

Basti pensare al fatto che la protezione temporanea (Direttiva 55/2001), per l’appunto, viene concessa automaticamente ai soli cittadini ucraini e ai loro familiari. Mentre per le persone straniere residenti in Ucraina – specialmente coloro che possiedono un permesso di soggiorno di breve periodo – prevale la discrezionalità degli stati membri sul concedere o meno una forma di protezione. “La formulazione finale”, ha affermato Gianfranco Schiavone, esperto in diritto di asilo di Asgi (Associazione per gli Studi Giuridici sull’Immigrazione), “è un compromesso che accoglie in parte la proposta della Commissione. Rimangono dubbi sull’applicazione discrezionale degli Stati. I criteri delle normative nazionali non possono essere più sfavorevoli di quelli accordati dalla direttiva”.

Eppure ci troviamo di fronte a un provvedimento, che è stato definito come “storico”, vista la celerità nel raggiungere un accordo supportato da tutti gli stati membri dell’Unione, ma che è al contempo un compromesso al ribasso per quelle persone che, di nuovo, rimangono escluse dal pieno esercizio dei propri diritti – anche in tempo di guerra.

È possibile constatare, infine, che il confine non è altro che la massima espressione di un conservatorismo nazionalistico, la cui brutalità viene spesso celata con la costruzione di campi profughi o centri di detenzione resi più “umani” o “moderni” – nonostante le persone siano comunque costrette a rimanervi. Il diritto alla libertà di movimento può essere garantito solo con una seria attuazione della protezione dei diritti umani di chi attraversa le frontiere e con un modo radicalmente innovativo di concepire la mobilità umana, che non dovrebbe essere un privilegio per pochi.

OIZA QUEENS DAY OBASUYI
Takaisin ylös ↑

Takaisin ylös ↑

Debates on asylum seeking and refugees tend to polarize into two extremes. Those critical of migration talk about borders and security, while the supporters of humanitarian responsibility underline refugees’ right to international protection. In Europe the debates intensified in 2015 when a large number of people arrived in the European Union to seek asylum.

At the end of 2021, tensioned situation at the borders of Poland and Lithuania with Belarus brought the securitization of EU’s external borders on the agenda. The hard border management practiced there has previously been witnessed at the Greece-Turkey border.

Humanitarian aid and migration governance are typically framed as two opposite strategies. Yet in reality both are formed in relation to each other. Forced international migration stems from human distress. People flee dangerous and unlivable circumstances to countries where they hope to build safer lives.

States have the right to govern human mobility and residence as part of their sovereignty, which enables them to use passport and visa regimes to sort between desired and unwanted mobility. For this reason, many refugees do not find legal access to the EU. These two worlds are connected by the United Nations Refugee Convention that now celebrates its 70th anniversary. It compels the State parties to admit persons seeking asylum to their territory.

Humanitarian border

In international scholarship, encounters between asylum seekers and states are approached through the concept of humanitarian border. It has been developed in multidisciplinary research on forced migration and its governance in different parts of the world.

The approach is practical: researchers analyze what happens in places where asylum seekers meet migration governance.

Geographical research focuses particularly on the spaces that humanitarian bordering creates. Not only a divider between different areas, humanitarian border is also a constantly changing in-between space that links them. The multi-scalar encounters between asylum seekers and governance produce both physical lived space and symbolic and practical spaces of political struggle.

Life at the humanitarian border

Humanitarian border is a diffuse spatial formation. On one hand, it resides at the manifold refugee camps. As a crisis hits, temporary camps are established close to conflict or disaster areas, within the country or in the neighboring countries.

Humanitarian aid relies on actors who can get to these places quickly, typically local organizations and international crisis actors. Shelters are built from materials that are available, food is shared and prepared outdoors, and sanitation and hygiene are often poor.

The oldest refugee camps date back to 1948. Several generations of Palestinians have lived in them in Jordan, Libanon, Syria, and Israel.

In protracted situations camps become more robust with stronger housing structures, sanitation facilities and kitchens. A semi-formal labor market may emerge, and education, health care and other basic services are made available to refugees. These are typically co-organized by the United Nations Refugee Agency (UNHCR), the state, municipalities, and NGOs. Settled camps may also be relocated or divided for practical reasons.

Humanitarian border thus becomes an enduring lived space. Large-scale camps akin to urban neighborhoods can be found in Kenia, Uganda, and Jordan for instance. Similarly, in Asia there are refugee camps hosting hundreds of thousands of people, as in Bangladesh with Rohingya refugees. The oldest refugee camps date back to 1948. Several generations of Palestinians have lived in them Jordan, Libanon, Syria, and Israel.

Europe’s humanitarian borders?

In EU countries, asylum seekers are mainly placed in different kinds of reception, processing, and detention centers. There are also refugees living in private apartments and self-made camps within and outside cities, either as registered asylum seekers or as paperless migrants.

In 2016, the European Union established emergency camps called Hotspots, in Greece and Italy. They are becoming a permanent element in the EU’s new refugee policy. Some inoperable camps are presently being replaced by new closed control centers at the Greek islands.

Big cities host refugees all over the world. For example, in Egypt over 265.000 registered asylum seekers live in the cities, in addition to numerous refugees without such status. The UNHCR lacks capacities to help or relocate them. Many people seek other channels for their journeys, some aiming to seek asylum in the EU. This often means resorting to smugglers for assistance.

The humanitarian border is lived also at border regions where asylum seekers gather. Sometimes people settle temporarily in makeshift camps – such as in Calais in France – but many are constantly on the move seeking to cross the border. Some asylum seekers succeed right away, others end up trying many times, and some lose their lives during the dangerous border crossing.

Struggle over the right to asylum

In research, the politics of humanitarian border can be traced though document and media analysis, and by studying the practices of migration governance. It is a political space constituted by struggles over inclusion and exclusion. Public attention to such protracted struggles can either decrease or increase its political weight.

Inclusive bordering is about the realization of the international right to asylum. Refugees have the right to seek asylum in countries committed to the UN Convention, while states have the right to define when the criteria for refugee status are met. EU countries interpret these criteria both independently and collectively.

Refugees’ access to asylum is markedly varied. Their countries of origin may be considered ‘safe’, which leads to a high degree of rejected applications. People also have varying access to supportive networks, and some lack capabilities to bring up matters regarded critical for the refugee status.

To seek asylum, one needs to enter the territory of the target country. Often this is not possible through official border crossing points. In border guarding, this has grown into a controversial issue. For example, the reception centers now constructed on the Greek islands have been described as prison-like detention centers.

The primary aim of EU’s new refugee policy, The New Pact on Migration and Asylum, is the acceleration of asylum case assessment. The goal is to return a growing number of refugees directly from the external border. This will remarkably narrow down the political space of the humanitarian border.

Limits of illegality?

Exclusive bordering concerns territorial governance. States have the right to determine the grounds on which people may enter their territory and stay at the country. However, this sovereignty is conditioned by international treaties concerning mobility and human rights.

For example, member states of the UN Refugee Convention have agreed that persons may enter the country if they register as asylum seekers. Hence, asylum seekers cannot be treated as illegal migrants.

Humanitarian border is a paradoxical space. It constitutes at the external borders of states and the EU, but equally wherever asylum seekers’ residency rights are assessed.

Yet at many EU borders, countries are currently performing so called push-backs, which means coercive measures to prevent asylum seekers from entering the national territory. This is considered a questionable bordering practice as it contradicts with international treaties. Through push-backs, justified by illegal migration, states narrow down the political space of the humanitarian border.

Conversely, many activists and organizations seek to broaden the space of political struggle by making visible the illegality of the states’ actions. Asylum seekers themselves have little access to these struggles, even if some protests exist. Refugees encounter migration governance from their embodied vulnerable positions – at the lived humanitarian border.

Paradoxical space

Humanitarian border is a paradoxical space. It constitutes at the external borders of states and the EU, but equally wherever asylum seekers’ residency rights are assessed. In the digitalized society the border may close down abruptly when a person attempts to access private or public services that request strong identification.

It is also a traveling construct. The hotspot model was imported to Europe from the Australian Pacific and the US government is replicating it at the Mexican border. While the hardening border thus expands and solidifies, the spaces of asylum and protection shrink and weaken.

Humanitarian border binds together the apparently disparate aims of border guarding and humanitarian aid. In the EU, asylum seekers usually receive immediate and urgent support regardless of their background and country of origin. But only a fraction of them are offered long-term asylum.

The growing emphasis on bordering over humanitarian aid means that asylum seekers are not necessarily offered even immediate help. At the Belarus-Poland and Greece-Turkey borders they are simply being cast out from the EU.

As a paradoxical space the humanitarian border is open to political struggle. European refugee policy involves constant balancing between national interests and international responsibility, border security and human despair, state sovereignty and human rights. The exploration of these tensioned relations helps understanding the complex phenomenon and finding basis for more sustainable solutions.

KIRSIPAULIINA KALLIO, JOUNI HÄKLI, ELISA PASCUCCI & AILA SPATHOPOLOU

HEADER PHOTO: JULIE RICARD/UNSPLASH

Loppuvuodesta 2021 Valko-Venäjän, Puolan ja Liettuan välillä kriisiytynyt tilanne herätti voimakkaita kannanottoja maahanmuutosta. Keskeiseksi teemaksi nousi tällöin EU:n ulkorajojen turvallistaminen. Alueella toteutetaan edelleen kovaa rajavalvontaa. Samankaltainen tilanne on nähty aiemmin Kreikan ja Turkin välisellä rajalla.

Mielipiteet turvapaikanhakijoista ja pakolaisuudesta jakautuvat helposti ääripäiksi. Maahanmuuttoa vastustavat puhuvat rajoista ja turvallisuudesta, kun taas humanitaarisen vastuun kannattajat korostavat pakolaisten oikeutta kansainväliseen suojeluun. Keskustelu kiihtyi vuonna 2015, kun suuri määrä ihmisiä pyrki hakemaan turvapaikkaa Euroopan Unionin maista.

Keskustelussa unohtuu usein, että humanitaarinen apu ja muuttoliikkeen hallinta eivät ole vaihtoehtoisia, vaan toisiinsa suhteessa rakentuvia ilmiöitä. Pakotettua kansainvälistä muuttoliikettä ajaa inhimillinen hätä: pyrkimys pois vaarallisista tai elinkelvottomista olosuhteista maihin, joissa on mahdollisuuksia rakentaa turvallista elämää.

Turvapaikanhakijoita vastaanottavat valtiot puolestaan hallitsevat oikeutetusti rajojensa yli tapahtuvaa liikkumista ja alueellaan oleskelua. Passi- ja viisumijärjestelmien avulla tehdään kuitenkin valikoivaa muuttoliikkeen hallintaa. Siksi pakolaiset eivät useinkaan voi matkustaa EU:hun laillisia reittejä pitkin. Yhteyden ilmiöiden välille rakentaa 70 vuotta täyttävä YK:n pakolaissopimus. Se velvoittaa jäsenmaita päästämään alueelleen henkilöt, jotka hakevat maasta turvapaikkaa.

Humanitaarinen raja

Kansainvälisessä tutkimuksessa turvapaikanhakijoiden ja valtiotoimijoiden välistä yhteyttä tarkastellaan humanitaarisen rajan käsitteen avulla. Käsite on kehitetty osana monitieteistä pakotetun muuttoliikkeen ja sen hallinnan tutkimusta eri puolilla maailmaa. Lähestymistapa on käytännöllinen: tutkimuksessa analysoidaan mitä tapahtuu siellä, missä turvapaikanhakijat ja valtioiden alueellinen hallinta kohtaavat.

Maantieteellinen tutkimus tarkastelee erityisesti tiloja, joita humanitaarinen rajankäynti luo. Humanitaarinen raja ei ole vain alueita erottava jakaja, vaan myös niitä yhdistävä ’välitila’. Sen olemus on jatkuvasti muuttuva. Turvapaikanhakijoiden ja aluehallinnan monitasoisissa kohtaamisissa rakentuu sekä fyysistä elettyä tilaa että symbolista ja käytännöllistä politiikan tilaa.

Elämää humanitaarisella rajalla

Humanitaarisen rajan fyysinen olemus on pirstaleinen. Yhtäältä se sijaitsee pakolaisleireillä, joita on monenlaisia. Kriisien seurauksena nopeasti syntyviä leirejä leimaa väliaikaisuus: suojia rakennetaan tarvikkeista, joita on saatavilla; ruokaa jaetaan ja valmistetaan ulkona; hygieniasta huolehtiminen on erittäin haasteellista.

Tällaiset leirit syntyvät konflikti- ja katastrofialueiden läheisyyteen, maan sisälle tai naapurimaihin. Pakolaisapu on niiden toimijoiden varassa, jotka pääsevät paikalle nopeasti. Mukana on tyypillisesti paikallisia järjestöjä ja ihmisiä sekä kansainvälisiä kriisitoimijoita.

Pitkäaikaisimmat pakolaisleirit rakennettiin vuonna 1948. Palestiinalaiset ovat eläneet niissä jo usean sukupolven ajan Jordaniassa, Libanonissa, Syyriassa ja Israelissa.

Ongelmatilanteiden pitkittyessä leirit muuttavat muotoaan. Niihin rakennetaan jykevämpiä asumuksia, saniteettitiloja ja ruokailupaikkoja, usein YK:n kansainvälisen pakolaisavun (UNHCR), valtion, kunnan ja järjestöjen yhteistyönä. Niihin järjestetään myös koulutusta ja työtä, terveyden- ja sairaanhoitoa sekä muita peruspalveluita ihmisoikeusperustaisesti. Pitkäaikaisia leirejä voidaan myös siirtää ja pilkkoa. Humanitaarisesta rajasta tulee näin varsin pysyväisluonteinen elämisen tila.

Pohjois-Afrikassa ja Lähi-Idässä on useita valtavan kokoisia pakolaisleirejä. Tällaisia kaupunkilähiötä muistuttavia leirejä on esimerkiksi Keniassa, Ugandassa ja Jordaniassa. Samoin Aasiassa on pitkäaikaisia pakolaisleirejä, joilla asuu satoja tuhansia ihmisiä. Suurimpana näistä Myanmarin rohingya-vähemmistön pakolaisalueet Bangladeshissa. Pitkäaikaisimmat pakolaisleirit rakennettiin vuonna 1948. Palestiinalaiset ovat eläneet niissä jo usean sukupolven ajan Jordaniassa, Libanonissa, Syyriassa ja Israelissa.

Euroopan humanitaariset rajat

Eurooppaan perustettiin nopeasti Hotspot-leirejä vuonna 2016. Niistä on tulossa pysyvä osa EU:n uudistuvaa pakolaispolitiikkaa. Huonosti toimivien leirien tilalle rakennetaan Kreikan saarilla parhaillaan uusia ulkorajakeskuksia.

EU-maissa turvapaikanhakijat on sijoitettu pääosin erilaisiin vastaanotto-, käsittely- ja palautuskeskuksiin. Näiden olemus vaihtelee maittain huomattavasti. Pakolaisia asuu lisäksi kaupungeissa ja niiden ulkopuolella yksityisasunnoissa ja omarakenteisilla leireillä, sekä rekisteröityneinä turvapaikanhakijoina että paperittomina siirtolaisina.

Suurissa kaupungeissa asuu paljon pakolaisia muuallakin. Esimerkiksi Egyptin kaupungeissa elää yli 265 000 rekisteröitynyttä turvapaikanhakijaa sekä tuntematon määrä rekisteröitymättömiä pakolaisia. YK:n kyky sijoittaa heitä turvallisiin maihin on riittämätön. Moni etsiikin mahdollisuuksia jatkaa matkaa muita väyliä pitkin. Yksi keino on hakea turvapaikkaa EU:n alueelta. Useat joutuvat turvautumaan matkallaan salakuljettajien apuun.

Fyysistä humanitaarista rajaa eletään myös rajaseuduilla, joille turvapaikanhakijat kerääntyvät. Toisinaan näille alueille syntyy pakolaisten itsensä perustamia leirejä kuten esimerkiksi Calaisissa Ranskan länsirannikolla.

Suuri osa rajaseuduilla oleskelevista on kuitenkin liikkeessä vailla varsinaista asuinpaikkaa, etsien jatkuvasti keinoja rajan ylittämiseen. Jotkut onnistuvat nopeasti, mutta monet joutuvat yrittämään useita kertoja. Osa turvapaikanhakijoista menehtyy vaarallisissa rajanylityksissä.

Kamppailu turvapaikkaoikeudesta

Humanitaarisen rajan olemusta tutkitaan dokumentti- ja media-analyysin keinoin sekä tarkastelemalla muuttoliikkeen hallinnan käytäntöjä. Politiikan tilana sitä määrittävät sisään- ja ulossulkemisen kamppailut, jotka pitkittyessään ja julkista huomiota saadessaan voivat laajentaa rajankäynnin poliittista liikkumavaraa.

Sisään sulkevassa rajankäynnissä on kysymys kansainvälisen turvapaikkaoikeuden toteutumisesta. Pakolaisilla on oikeus hakea turvapaikkaa YK:n pakolaissopimuksessa mukana olevista maista tietyin perustein. Valtioilla on oikeus määritellä, milloin kriteerit täyttyvät ja milloin eivät. EU-maat tekevät näitä tulkintoja sekä yhdessä että itsenäisesti.

Pakolaisten mahdollisuudet saada turvapaikka vaihtelevat suuresti. Yhtäältä lähtömaa vaikuttaa arviointiin. Toisaalta ratkaisevia voivat olla henkilön tukiverkostot ja kyky tuoda esiin pakolaisstatukseen oikeuttavia seikkoja.

Turvapaikan hakemiseksi on päästävä fyysisesti sen valtion alueelle, josta haluaa suojelua. Usein tämä ei onnistu virallisten rajanylityspaikkojen kautta. Raja- ja aluehallinnassa tähän suhtaudutaan eri tavoin. Esimerkiksi Kreikan saarille rakennetaan keskuksia, joihin maahan saapuvat turvapaikanhakijat sijoitetaan. Niitä on rinnastettu avovankiloihin.

EU:n uuden maahanmuuttopolitiikan ensisijainen tavoite on turvapaikkahakemusten käsittelyn nopeuttaminen. Yhä useampi pakolainen haluttaisiin palauttaa suoraan ulkorajalta. Tämä kaventaisi humanitaarisen rajankäynnin poliittista tilaa merkittävästi.

Laittomuuden rajat?

Ulos sulkevassa rajankäynnissä on kysymys aluehallinnasta. Valtiot voivat pitkälti määritellä, millä ehdoilla niiden alueille voi tulla ja siellä oleskella. Tätä suvereniteettia ehdollistavat kansainväliset liikkumista ja ihmisoikeuksia koskevat sopimukset.

Esimerkiksi YK:n pakolaissopimuksen allekirjoittaneet maat ovat sitoutuneet siihen, että laittomastikin maahan saapunut henkilö saa oleskella maassa laillisesti ilmoittauduttuaan turvapaikanhakijaksi. Turvapaikanhakijaa ei näin ollen saa kohdella laittomana siirtolaisena.

Humanitaarinen raja on paradoksaalinen tila. Se sijaitsee konkreettisesti valtioiden ja EU:n ulkorajoilla. Samalla se on kaikkialla missä arvioidaan turvapaikanhakijoiden oikeutta maassa oleskeluun.

Useilla EU:n ulkorajoilla toteutetaan parhaillaan niin kutsuttua takaisintyöntävää rajahallintaa, jossa turvapaikanhakijoita ajetaan pois raja-alueelta väkivaltaisin keinoin. Tätä pidetään kyseenalaisena ja kansainvälisten sopimusten vastaisena keinona estää turvapaikan hakeminen. Valtioiden aluehallinnan pyrkimys on tässäkin kaventaa humanitaarisen rajankäynnin poliittista tilaa laittomaksi katsotun muuttoliikkeen osalta.

Toiset tahot pyrkivät puolestaan laajentamaan poliittisen kamppailun tilaa tekemällä näkyväksi valtioiden toiminnan laittomia piirteitä. Turvapaikanhakijoiden itsensä on vaikea päästä osalliseksi näistä kamppailuista, vaikka vastarintaa esiintyy jonkin verran myös heidän keskuudessaan. He kohtaavat aluehallinnan pääasiassa kehollisesti, erittäin haavoittuvaisista asemista käsin – eletyllä humanitaarisella rajalla.

Paradoksaalinen tila

Humanitaarinen raja on monella tapaa paradoksaalinen tila. Se sijaitsee konkreettisesti valtioiden ja EU:n ulkorajoilla. Samalla se on kuitenkin kaikkialla missä turvapaikanhakijoiden oikeutta maassa oleskeluun arvioidaan. Digitalisoituvassa yhteiskunnassa raja voi sulkeutua myös sellaisten yksityisten tai julkisten palvelujen kohdalla, jotka edellyttävät vahvaa tunnistautumista.

Humanitaarinen raja nivoo yhteen näennäisen erisuhtaiset rajavalvonnan pyrkimykset ja humanitaarisen avun käytännöt. Turvapaikanhakijat saavat yleensä välttämätöntä ja välitöntä tukea taustastaan tai lähtömaastaan riippumatta. Jatkuvan tuen ja suojan piiriin seulotaan kuitenkin vain pieni osa pakolaisista.

Rajaamisen käytäntöjä myös siirretään paikasta toiseen. Hotspot-malli tuotiin Eurooppaan alun perin Australian Tyynenmeren alueelta ja parhaillaan sitä ollaan toteuttamassa Yhdysvalloissa Meksikon rajalla. Näin rajoista tulee yleisesti yhä kovempia samalla kun humanitaarisen avun tila kutistuu ja heikkenee.

Rajavalvonnan korostuminen nykyisessä poliittisessa ilmastossa näkyy siinä, että turvapaikanhakijoille ei välttämättä tarjota edes välitöntä apua. Esimerkiksi Valko-Venäjän ja Puolan sekä Turkin ja Kreikan rajoilla heitä ajetaan parhaillaan ulos EU:n alueelta.

Humanitaarisen rajan paradoksaalisuus tekee siitä alttiin voimakkaalle poliittiselle kamppailulle. Eurooppalainen maahanmuuttopolitiikka onkin jatkuvaa tasapainoilua kansallisen edun ja kansainvälisen vastuun, rajaturvallisuuden ja inhimillisen hädän, valtion suvereniteetin ja ihmisoikeuksien välillä. Näiden jännitteisen suhteen tarkasteleminen auttaa ymmärtämään ilmiön monimutkaisuutta ja luo pohjaa kestävämmille ratkaisuille.

KIRSIPAULIINA KALLIO & JOUNI HÄKLI

OTSIKKOKUVA: KEVIN BUCKERT/UNSPLASH

Canada has a Dr Jekyll and Mr Hyde personality when it comes to sustainable development and climate change mitigation. It signed onto the United Nations Framework on Climate Change Convention, the Kyoto Protocol, and the Copenhagen Accord only to fail to meet its obligations or withdraw completely. And despite Canada’s most recent signature on the Paris Agreement, its own report shows that it is currently falling short of its objectives. Stability has been shown to help bioenergy development (e.g. Blumer et al. 2013) and Canada’s inability to fully commit has left it as one of the world’s highest greenhouse gas (GHG) emitters.

While not perfect, the EU provides an example of stability and guidance for climate change mitigation and sustainable energy development. Substantially higher energy prices in many EU member states combined with an increasingly environmentally conscious policy have led the drive for green energy (Solorio 2011). The EU’s 2009 EU Renewable Energy Directive (RED 2009), a mobile policy developed to be implemented in diverse contexts (Albrecht et al. 2017), establishes binding objectives for member states but allows each member state to find context-specific solutions to meet their objectives. RED also calls for the development of an internal energy market, though resource availability and costs have led some members to look beyond the Union’s borders to meet their obligations and energy needs. EU energy policy effects thus stretch beyond its borders.

Canada – EU Relations

Canada has traditionally been a trading nation and a supporter of free trade, relying on the export of natural resources for economic development (McKenzie 2014). Its most important trading relationship, with the USA, is currently being tested in NAFTA renegotiations. But Canada’s close ties to Europe recently resulted in the Comprehensive Economic and Trade Agreement (CETA). CETA was created to allow EU companies access to Canadian procurement processes in exchange for opening its markets to Canadian exports (Paquin 2013). From the Canadian perspective, CETA represents path dependent behaviour.

Canada’s Jekyll and Hyde personality also appeared during CETA negotiations. It ran a parallel campaign against the EU’s Fuel Quality Directive (FQD), intended to reduce transportation emissions (Directive 2009/30/EC). The legislation would have classified oil from Canadian tar sands as ‘dirty oil’, making it difficult for Canada to export to the EU. Canada effectively used the ongoing CETA negotiations as leverage while emphasizing RED’s objective of security of supply and reiterating that Canadian oil did not fund terrorism (Rowell 2011). The FQD eventually adopted does not distinguish between oil types.

CETA also reinforces Canada’s export dependency in bioenergy development. Canada is the world’s second largest exporter of wood pellets, the majority of which go to the EU (NEB 2017). Paradoxically, much of the technology used in developing Canadian bioenergy comes from the EU. Also, the EU accounting system for GHG reductions only recognizes the efforts of pellet consumers, while the contributions of producers are ignored. While wood pellets are not currently subject to tariffs, they could be in the future as the EU looks to strengthen its internal energy market. With the global trading climate moving towards protectionism, led by the USA, CETA guarantees that Canadian wood pellets will continue to reach EU markets and reinforces Canada’s focus on exports while largely ignoring domestic potential.

The CBC: Canadian Bioenergy Challenges

Domestic factors also contribute to Canada’s failure to develop and use bioenergy. Nearly 80% of Canada’s electricity already comes from inexpensive, low-carbon sources, like hydroelectric dams (NRC 2016). Much of this is produced by large corporations, some of which are provincial Crown Corporations, who control the market through provincial pricing regimes that make it difficult for innovative projects with higher production costs to compete. Additionally, many of these corporations increasingly focus on projects for exporting energy and have entrenched policies that make it difficult to change. It is consequently difficult for bioenergy actors to establish themselves on the electrical market.

In the absence of clearly articulated and binding objectives companies are left to fend for themselves.

Canadian energy politics also restrain bioenergy use and development. The diversity of Canada’s natural resources and technological choices made it difficult to create a national energy strategy. It took three years of negotiations by provincial leaders to agree upon the Canadian Energy Strategy – essentially a statement about collaboration because it fails to impose any GHG reductions, which an earlier draft attempted to do (Taber & Morrow 2015). In the absence of clearly articulated and binding objectives companies are left to fend for themselves. This translates into fear of investing in bioenergy, research cut backs when financial troubles occur and a continuation of the status quo.

Breaking Bad

How can Canada get onto a new path? Domestic bioenergy use will not improve as long as it is cheaper for Canadians to use fossil fuels, unless regulations oblige them to do so. The federal government is attempting to cash in on this idea with a controversial carbon tax. While carbon taxes have become a common tool reduce GHG emissions, political leadership and prioritizing climate change objectives are more important than the financial aspects (Burch 2010). The contributions of bioenergy producers also need to be recognized in global GHG accounting schemes.

The election of the Liberal Party (centre-left) in 2015 represents a political rupture that ended nearly a decade of rule by the Conservative Party (right). Prime Minister Trudeau re-prioritized the environment, created the Ministry of the Environment and Climate Change and the Pan-Canadian Framework on Clean Growth and Climate Change. Then, in true Canadian political style, he turned around and authorized the Trans Mountain Pipeline to run oil from Alberta through British Columbia for export, once again favouring economics over the environment.

Canada needs to improve its political stability through binding policy measures. It should look to the EU as an example of how to implement such a strategy in diverse settings and make a serious contribution to climate change mitigation and green energy development. If it fails to do so, it will just be more of Dr Jekyll and Mr Hyde.

MATTHEW SAWATZKY 

References

Albrecht, M., Kortelainen, J., Sawatzky, M., Lukkarinen, J. & Rytteri, T. (2017). Translating bioenergy policy in Europe: Mutation, aims and boosterism in EU energy governance. Geoforum, 87, 73-84.

Blumer, Y.B., Stauffacher, M., Lang, D.J., Hayashi, K. & Uchida, S. (2013) Non-technical success factors for bioenergy project-Learning from a multiple case study in Japan. Energy Policy 60 386–395.

EC (2015) National action plans. European Commission, Brussels. 5.4.2015.

Environment and Climate Change Canada (2017). Canada’s Seventh National Communication on Climate Change and Third Biennial Report—Actions to meet commitments under the United Nations Framework Convention on Climate Change. 5.4.2018.

McKenzie, F. (2014). Faith, fear, and free trade. International Journal 69:2, 233–245.

NEB (2017). Market Snapshot: Canadian wood pellet exports grew 46% between 2015 and 2016. National Energy Board of Canada. 7.4.2017

NRC (2016). Energy Fact Book 2016-2017. Natural Resources Canada. 5.4.2018

RED (2009) Directive 2009/28/EC of the European Parliament and the Council of 23 April 2009 on the promotion of the use of energy from renewable sources and amending and subsequently repealing Directives 2001/77/EC and 2003/30/EC.

Rowell, A. (2011). Canada’s dirty lobby diary: Undermining the EU Fuel Quality Directive. Friends of the Earth Europe. 6.4.2018

Solorio, I. Bridging the Gap between Policy Integration and the EU’s Energy Policy: mapping out the ‘Green Europeanisation’ of Energy Governance. Journal of Contemporary European Research 7(3), 396-415.

Taber, J. & Morrow, A. (2015). Premiers agree on energy strategy with weakened climate change pledges. The Globe and Mail July 17, 2015. 6.4.2018.

Takaisin ylös ↑

Kompleksisuusteoria auttaa ymmärtämään, miten polkuriippuvuudet, itseään vahvistavat kehityskulut ja ennakoimattomat tapahtumat voivat johtaa politiikan epäonnistumiseen. Epäonnistumisten välttämiseksi olisi pyrittävä välttämään vaihtoehtoja vähentäviä polkuriippuvuuksia.

Polkuriippuvuudet ohjaavat politiikkaa

Tutkimuksemme keskeisenä sanomana on, että suomalainen energia-, metsä-, ja teollisuuspolitiikka on rakenteellisesti, valtapoliittisesti ja kulttuurisesti polkuriippuvainen, eli se on voimakkaasti sidoksissa menneiden vuosikymmenien päätöksiin. Tämän seurauksena energia- ja teollisuuspolitiikka myötäilee suuryritysten ja etujärjestöjen intressejä ja poliittiset päättäjät ovat haluttomia ja kyvyttömiä etsimään vaihtoehtoisia innovatiivisia ratkaisuja energiaa, taloutta, ympäristöä ja vallankäyttöä koskeviin ratkaisuihin. Tämä rakenteellinen jäykkyys johtaa siihen, että uudet poliittiset aloitteet epäonnistuvat usein ja poliittis-taloudellinen järjestelmä ei kykene reagoimaan vaikeasti ennakoitaviin ja monimutkaisiin toimintaympäristön muutoksiin. Tavoitteenamme on kannustaa kansalaisia ja vallanpitäjiä purkamaan luutuneita rakenteita ja raivaamaan tilaa taloudelliselle ja poliittiselle monipuolisuudelle, joka mahdollistaa yhteiskunnallisesti hyödyllisemmän reagoimisen muutokseen, ennakoimattomiin tilanteisiin ja epäonnistumisiin. Tiivistetysti ja yksinkertaistaen tutkimuksemme muistuttaa vanhasta viisaudesta, joka kertoo kaikkien munien yhteen koriin keräämisen vaaroista.

Luutuneet poliittis-taloudelliset rakenteet ehkäisevät innovaatioita

Tutkimuksessamme tarkasteltiin kompleksisuusteorian näkökulmasta energiapoliittista prosessia, jossa pyrittiin lisäämään puun käyttöä energiantuotannossa pienpuun energiatuen avulla. Vastauksena EU:n asettamiin uusiutuvan energian tavoitteisiin Suomen hallitus muotoili keväällä 2010 ilmasto- ja energiapoliittisen paketin, jossa sovittiin, millä keinoin uusiutuvien energialähteiden osuus nostettaisiin vaadittuun 38 prosenttiin vuoteen 2020 mennessä. Pääosa uusiutuvan energian lisäyksestä oli tarkoitus saada puusta, mitä päämäärää edistämään eduskunta sääti lain pienpuun energiatuesta. Tavoitteena oli, että metsähake korvaisi kivihiilen ja turpeen käytön. Ohjausjärjestelmän tarkoituksena oli myös luoda uusiutuvan energian tuotannolle suhteellisen pysyvät ja ennakoitavissa olevat puitteet. Syksyllä 2013 tuki oli kuitenkin kuollut ja kuopattu, sillä EU ei hyväksynyt tukea Suomen eduskunnan hyväksymässä muodossa.

Tutkimuksessa etsittiin syitä pienpuun energiatukea koskevan lainsäädäntöhankkeen epäonnistumiseen. Arvioitavana oli, johtuiko epäonnistuminen poliittisten toimijoiden suoranaisista toimista riippumattomista yllättävistä käänteistä ja prosesseista, intressiryhmien aktiivisuudesta vai taloudellis-poliittisista polkuriippuvuuksista. Johtopäätös on, ettei Euroopan komission päätös torjua puun energiatuki eduskunnan hyväksymässä muodossa ollut yllätys. Aikaisemman kokemuksen perusteella oli hyvin tiedossa, että metsätalouden tukiin liittyi ongelmia. Metsäteollisuuden toiminnalla oli roolinsa, sillä se kykeni aktiivisella lobbauksella vakuuttamaan poliittiset toimijat siitä, että puun energiakäytön tuli edetä metsäteollisuuden ehdoilla. Keskeiselle sijalle selityksessä nousee kuitenkin metsäteollisen järjestelmän ylläpitoon kytkeytyvä polkuriippuvuus. Puun energiatuki pyrittiin jo alun pitäen muotoilemaan niin, ettei se haastaisi liian voimakkaasti metsäteollisuuden raaka-aineen tuotannon turvaamiseksi rakennettua järjestelmää ja olisi helposti sovitettavaksi osaksi metsätalouden ohjauksen institutionaalista järjestelmää. Tuloksena oli malli, joka venytti EU:n kilpailupolitiikan sääntöjä. Pienpuun energiatuen epäonnistumisen ja energiapuumarkkinoilla vallinneen epävarmuuden syynä oli siis pohjimmiltaan se, että poliittiset toimijat ja ministeriöiden virkamiehet seurasivat uskollisesti polkua, jolla edistetään metsäteollisuuden raaka-aineen ja energian saatavuutta ja edullista hintaa.

Suomalainen energia-, metsä- , ja teollisuuspolitiikka on rakenteellisesti, valtapoliittisesti ja kulttuurisesti polkuriippuvainen, eli se on voimakkaasti sidoksissa menneiden vuosikymmenien päätöksiin.

Yhteiskunnallisen päätöksenteon ymmärtämisen kannalta kiinnostavaa on, että selkeästi asetetuista tavoitteista ja huolellisesti valituista keinoista huolimatta kehitys vei olosuhteiden muutoksen ja toimijoiden ratkaisujen seurauksena ennakoimattomaan suuntaan ja johti lopulta lainsäädäntöhankkeen epäonnistumiseen. Tutkimuksessa hyödynnetyn kompleksisuusteorian lähtökohtana onkin selittää epäonnistumisia juuri yhteiskunnallisen kehityksen ennakoimattomuudella ja siitä seuraavalla hallitsemattomuudella. Sopivaan ajankohtaan osuva yllättävä tapahtuma tai prosessi voi muuttaa olosuhteita niin, etteivät poliittiset ratkaisut toteudu toivotulla tavalla. Toisaalta kompleksisuusteoriassa kiinnitetään huomiota polkuriippuvuuksiin ja itseään vahvistaviin kehityskulkuihin.

Metsäteollisuuden raaka-aine- ja energiatarpeiden turvaaminen ovat olleet jo aiempina vuosikymmeninä muotoutuneita peruslinjauksia, jotka ovat ohjanneet energia- ja raaka-ainepoliittisia päätöksiä. Politiikan seurauksena on rakentunut monitahoinen järjestelmä, joka kytkee yhteen monia toimijoita, intressejä ja instituutioita. Metsäteollisuuden menestys on kytketty taloudellisesti, poliittisesti ja kulttuurisesti kansallisen hyvinvoinnin rakentamiseen. Järjestelmän ylläpitämiseen on siten kytkeytynyt vahvoja polkuriippuvuuksia, jotka ovat ohjanneet tehtäviä valintoja, ja uudet valinnat ovat edelleen syventäneet polkuriippuvuuksia. Yritykset ovat myös aktiivisella lobbauksella onnistuneet vakuuttamaan poliittiset toimijat siitä, että puun käyttöä koskevien ratkaisujen tulee edetä suurteollisuuden ehdoilla. Tämä politiikan vakiintunut linja on luonut tilanteen, jossa kaikki päätökset tehdään niin tiukkojen reunaehtojen puitteissa, etteivät mitkään vallitsevia rakenteita ja intressejä uhkaavat ratkaisut, jotka olisivat yhteiskunnan kokonaisetua edistäviä, ole mahdollisia.

Kompleksisuusteorian anti tutkimukselle

Tutkimuksemme tieteellinen anti liittyy keskusteluun politiikan epäonnistumisesta, politiikan liikkuvuudesta ja muutoksesta, sekä kompleksisuusteorian hyödyntämisestä yhteiskunnallisten ilmiöiden tulkinnassa. Olennaista on tarkastella yllättäviä ja ennakoimattomia käänteitä, itseään ruokkivia ja vahvistavia kehityskulkuja, prosessin solmukohtia sekä sitä, mitkä prosessit ja mekanismit edistävät polkuriippuvuuksien syntymistä. Argumenttimme on, että kompleksisuusteorian tarjoama näkökulma ja käsitteet auttavat ymmärtämään ja selittämään sitä, miksi poliittiset tavoitteet ovat alttiita epäonnistumaan. Yksi syy epäonnistumisille on se, että vallitsevien rakenteiden ylläpitämiseen rakennetaan monimutkaisia tuki- ja verojärjestelmiä. Tukijärjestelmät on kuitenkin rakennettu toimimaan olosuhteissa, jotka vallitsevat järjestelmän rakentamisen hetkellä. Tämän seurauksena niistä tulee epävakauden lähteitä ja kokonaisuuden kannalta haitallisia olosuhteiden muuttuessa. Erilaisia muutoksia on puolestaan mahdoton ennakoida ja hallita täydellisesti niiden monimutkaisuuden vuoksi. Päinvastoin, vallitsevien olosuhteiden säilyttämiseen ja kontrolloimiseen tähtäävä politiikka on usein ongelmien lähde. Rakenteita on todetusta muutostarpeesta huolimatta hankala muuttaa, sillä valtion rakentamat vero- ja tukijärjestelmät näyttäytyvät niistä hyötyville tahoille saavutettuina etuina joista ei haluta luopua.

Polkuriippuvuuksien tarkastelun ajankohtaisuus

Tutkimus kiinnittyy läheisesti ajankohtaiseen keskusteluun valtion yritystuista. Parlamentaarinen työryhmä yritti talvella 2017-18 saada aikaan ehdotusta yritystukien karsimisesta, mutta epäonnistui tehtävässään täydellisesti. Monien arvioiden mukaan syynä oli eri etujärjestöille annettu valta vaikuttaa työryhmän päätöksiin. Kaikki etujärjestöt ja toimijat pitivät kiinni saavuttamistaan eduista ja eikä vaikutusvaltaisista etujärjestöistä poliittisesti ja taloudellisesti riippuvaisilla poliitikoilla ollut halua ja kykyä tehdä tehdä päätöksiä, jotka olisivat olleet epäedullisia omalle poliittisille uralle, puolueelle tai puolueen kannattajille. Tämä esimerkki tukee edellä kuvatun tutkimuksemme havaintoja siitä, kuinka polkuriippuvuudet sekä taloudellisten ja poliittisten intressien yhteen kietoutuminen ehkäisee tehokkaasti yhteiskunnan kokonaisedun kannalta tärkeät päätökset.

Kohti parempaa politiikkaa

Maailma muuttuu nopeasti ja usein täysin ennakoimattomaan suuntaan. Kuinka tähän pitäisi reagoida? Komkpleksisuusteorian ratkaisu on varautua ennakoimattomuuteen pitämällä monet vaihtoehdot avoimina. Eri toimijoiden on kerättävä jatkuvasti monipuolista tietoa, kehitettävä vaihtoehtoisia ratkaisumalleja ongelmiin ja vältettävä sitoutumista sellaisiin ratkaisumalleihin, jotka rajoittavat valinnanmahdollisuuksia tulevaisuudessa. Päätöksenteossa olisi hyväksyttävä ajatus siitä, ettei kaikkea voi tietää ja kontrolloida, ja olisi tehtävä tilaa epävarmuuden sietämiselle. Yhteiskuntateoreettisesti tulkitun kompleksisuusteorian tarjoama ratkaisu on luopua pyrkimyksestä rakentaa sellaisia pysyviä taloudellis-poliittisia järjestelmiä, jotka ylläpitävät taloudellisen vallan keskittymistä. Mitä suurempi järjestelmä, sitä enemmän sen ylläpitämiseen kehitettyjä rakenteita tarvitaan, ja sen kömpelömpi se on joustamaan olosuhteiden muuttuessa. Taloudessa tulisi edistää luovuutta ja tukea monipuolisen yritystoiminnan syntymistä. Resurssien varaaminen ja kohdistaminen harvoille toimijoille johtaa vallan ja varallisuuden keskittymiseen ja ennen pitkää demokraattisen päätöksenteon korruptoitumiseen.

TEIJO RYTTERI & MORITZ ALBRECHT