Tiededebatti

Miksi politiikka epäonnistuu? Esimerkkinä EU:n uusiutuvan energian politiikka Suomessa

Kompleksisuusteoria auttaa ymmärtämään, miten polkuriippuvuudet, itseään vahvistavat kehityskulut ja ennakoimattomat tapahtumat voivat johtaa politiikan epäonnistumiseen. Epäonnistumisten välttämiseksi olisi pyrittävä välttämään vaihtoehtoja vähentäviä polkuriippuvuuksia.

Polkuriippuvuudet ohjaavat politiikkaa

Tutkimuksemme keskeisenä sanomana on, että suomalainen energia-, metsä-, ja teollisuuspolitiikka on rakenteellisesti, valtapoliittisesti ja kulttuurisesti polkuriippuvainen, eli se on voimakkaasti sidoksissa menneiden vuosikymmenien päätöksiin. Tämän seurauksena energia- ja teollisuuspolitiikka myötäilee suuryritysten ja etujärjestöjen intressejä ja poliittiset päättäjät ovat haluttomia ja kyvyttömiä etsimään vaihtoehtoisia innovatiivisia ratkaisuja energiaa, taloutta, ympäristöä ja vallankäyttöä koskeviin ratkaisuihin. Tämä rakenteellinen jäykkyys johtaa siihen, että uudet poliittiset aloitteet epäonnistuvat usein ja poliittis-taloudellinen järjestelmä ei kykene reagoimaan vaikeasti ennakoitaviin ja monimutkaisiin toimintaympäristön muutoksiin. Tavoitteenamme on kannustaa kansalaisia ja vallanpitäjiä purkamaan luutuneita rakenteita ja raivaamaan tilaa taloudelliselle ja poliittiselle monipuolisuudelle, joka mahdollistaa yhteiskunnallisesti hyödyllisemmän reagoimisen muutokseen, ennakoimattomiin tilanteisiin ja epäonnistumisiin. Tiivistetysti ja yksinkertaistaen tutkimuksemme muistuttaa vanhasta viisaudesta, joka kertoo kaikkien munien yhteen koriin keräämisen vaaroista.

Luutuneet poliittis-taloudelliset rakenteet ehkäisevät innovaatioita

Tutkimuksessamme tarkasteltiin kompleksisuusteorian näkökulmasta energiapoliittista prosessia, jossa pyrittiin lisäämään puun käyttöä energiantuotannossa pienpuun energiatuen avulla. Vastauksena EU:n asettamiin uusiutuvan energian tavoitteisiin Suomen hallitus muotoili keväällä 2010 ilmasto- ja energiapoliittisen paketin, jossa sovittiin, millä keinoin uusiutuvien energialähteiden osuus nostettaisiin vaadittuun 38 prosenttiin vuoteen 2020 mennessä. Pääosa uusiutuvan energian lisäyksestä oli tarkoitus saada puusta, mitä päämäärää edistämään eduskunta sääti lain pienpuun energiatuesta. Tavoitteena oli, että metsähake korvaisi kivihiilen ja turpeen käytön. Ohjausjärjestelmän tarkoituksena oli myös luoda uusiutuvan energian tuotannolle suhteellisen pysyvät ja ennakoitavissa olevat puitteet. Syksyllä 2013 tuki oli kuitenkin kuollut ja kuopattu, sillä EU ei hyväksynyt tukea Suomen eduskunnan hyväksymässä muodossa.

Tutkimuksessa etsittiin syitä pienpuun energiatukea koskevan lainsäädäntöhankkeen epäonnistumiseen. Arvioitavana oli, johtuiko epäonnistuminen poliittisten toimijoiden suoranaisista toimista riippumattomista yllättävistä käänteistä ja prosesseista, intressiryhmien aktiivisuudesta vai taloudellis-poliittisista polkuriippuvuuksista. Johtopäätös on, ettei Euroopan komission päätös torjua puun energiatuki eduskunnan hyväksymässä muodossa ollut yllätys. Aikaisemman kokemuksen perusteella oli hyvin tiedossa, että metsätalouden tukiin liittyi ongelmia. Metsäteollisuuden toiminnalla oli roolinsa, sillä se kykeni aktiivisella lobbauksella vakuuttamaan poliittiset toimijat siitä, että puun energiakäytön tuli edetä metsäteollisuuden ehdoilla. Keskeiselle sijalle selityksessä nousee kuitenkin metsäteollisen järjestelmän ylläpitoon kytkeytyvä polkuriippuvuus. Puun energiatuki pyrittiin jo alun pitäen muotoilemaan niin, ettei se haastaisi liian voimakkaasti metsäteollisuuden raaka-aineen tuotannon turvaamiseksi rakennettua järjestelmää ja olisi helposti sovitettavaksi osaksi metsätalouden ohjauksen institutionaalista järjestelmää. Tuloksena oli malli, joka venytti EU:n kilpailupolitiikan sääntöjä. Pienpuun energiatuen epäonnistumisen ja energiapuumarkkinoilla vallinneen epävarmuuden syynä oli siis pohjimmiltaan se, että poliittiset toimijat ja ministeriöiden virkamiehet seurasivat uskollisesti polkua, jolla edistetään metsäteollisuuden raaka-aineen ja energian saatavuutta ja edullista hintaa.

Suomalainen energia-, metsä- , ja teollisuuspolitiikka on rakenteellisesti, valtapoliittisesti ja kulttuurisesti polkuriippuvainen, eli se on voimakkaasti sidoksissa menneiden vuosikymmenien päätöksiin.

Yhteiskunnallisen päätöksenteon ymmärtämisen kannalta kiinnostavaa on, että selkeästi asetetuista tavoitteista ja huolellisesti valituista keinoista huolimatta kehitys vei olosuhteiden muutoksen ja toimijoiden ratkaisujen seurauksena ennakoimattomaan suuntaan ja johti lopulta lainsäädäntöhankkeen epäonnistumiseen. Tutkimuksessa hyödynnetyn kompleksisuusteorian lähtökohtana onkin selittää epäonnistumisia juuri yhteiskunnallisen kehityksen ennakoimattomuudella ja siitä seuraavalla hallitsemattomuudella. Sopivaan ajankohtaan osuva yllättävä tapahtuma tai prosessi voi muuttaa olosuhteita niin, etteivät poliittiset ratkaisut toteudu toivotulla tavalla. Toisaalta kompleksisuusteoriassa kiinnitetään huomiota polkuriippuvuuksiin ja itseään vahvistaviin kehityskulkuihin.

Metsäteollisuuden raaka-aine- ja energiatarpeiden turvaaminen ovat olleet jo aiempina vuosikymmeninä muotoutuneita peruslinjauksia, jotka ovat ohjanneet energia- ja raaka-ainepoliittisia päätöksiä. Politiikan seurauksena on rakentunut monitahoinen järjestelmä, joka kytkee yhteen monia toimijoita, intressejä ja instituutioita. Metsäteollisuuden menestys on kytketty taloudellisesti, poliittisesti ja kulttuurisesti kansallisen hyvinvoinnin rakentamiseen. Järjestelmän ylläpitämiseen on siten kytkeytynyt vahvoja polkuriippuvuuksia, jotka ovat ohjanneet tehtäviä valintoja, ja uudet valinnat ovat edelleen syventäneet polkuriippuvuuksia. Yritykset ovat myös aktiivisella lobbauksella onnistuneet vakuuttamaan poliittiset toimijat siitä, että puun käyttöä koskevien ratkaisujen tulee edetä suurteollisuuden ehdoilla. Tämä politiikan vakiintunut linja on luonut tilanteen, jossa kaikki päätökset tehdään niin tiukkojen reunaehtojen puitteissa, etteivät mitkään vallitsevia rakenteita ja intressejä uhkaavat ratkaisut, jotka olisivat yhteiskunnan kokonaisetua edistäviä, ole mahdollisia.

Kompleksisuusteorian anti tutkimukselle

Tutkimuksemme tieteellinen anti liittyy keskusteluun politiikan epäonnistumisesta, politiikan liikkuvuudesta ja muutoksesta, sekä kompleksisuusteorian hyödyntämisestä yhteiskunnallisten ilmiöiden tulkinnassa. Olennaista on tarkastella yllättäviä ja ennakoimattomia käänteitä, itseään ruokkivia ja vahvistavia kehityskulkuja, prosessin solmukohtia sekä sitä, mitkä prosessit ja mekanismit edistävät polkuriippuvuuksien syntymistä. Argumenttimme on, että kompleksisuusteorian tarjoama näkökulma ja käsitteet auttavat ymmärtämään ja selittämään sitä, miksi poliittiset tavoitteet ovat alttiita epäonnistumaan. Yksi syy epäonnistumisille on se, että vallitsevien rakenteiden ylläpitämiseen rakennetaan monimutkaisia tuki- ja verojärjestelmiä. Tukijärjestelmät on kuitenkin rakennettu toimimaan olosuhteissa, jotka vallitsevat järjestelmän rakentamisen hetkellä. Tämän seurauksena niistä tulee epävakauden lähteitä ja kokonaisuuden kannalta haitallisia olosuhteiden muuttuessa. Erilaisia muutoksia on puolestaan mahdoton ennakoida ja hallita täydellisesti niiden monimutkaisuuden vuoksi. Päinvastoin, vallitsevien olosuhteiden säilyttämiseen ja kontrolloimiseen tähtäävä politiikka on usein ongelmien lähde. Rakenteita on todetusta muutostarpeesta huolimatta hankala muuttaa, sillä valtion rakentamat vero- ja tukijärjestelmät näyttäytyvät niistä hyötyville tahoille saavutettuina etuina joista ei haluta luopua.

Polkuriippuvuuksien tarkastelun ajankohtaisuus

Tutkimus kiinnittyy läheisesti ajankohtaiseen keskusteluun valtion yritystuista. Parlamentaarinen työryhmä yritti talvella 2017-18 saada aikaan ehdotusta yritystukien karsimisesta, mutta epäonnistui tehtävässään täydellisesti. Monien arvioiden mukaan syynä oli eri etujärjestöille annettu valta vaikuttaa työryhmän päätöksiin. Kaikki etujärjestöt ja toimijat pitivät kiinni saavuttamistaan eduista ja eikä vaikutusvaltaisista etujärjestöistä poliittisesti ja taloudellisesti riippuvaisilla poliitikoilla ollut halua ja kykyä tehdä tehdä päätöksiä, jotka olisivat olleet epäedullisia omalle poliittisille uralle, puolueelle tai puolueen kannattajille. Tämä esimerkki tukee edellä kuvatun tutkimuksemme havaintoja siitä, kuinka polkuriippuvuudet sekä taloudellisten ja poliittisten intressien yhteen kietoutuminen ehkäisee tehokkaasti yhteiskunnan kokonaisedun kannalta tärkeät päätökset.

Kohti parempaa politiikkaa

Maailma muuttuu nopeasti ja usein täysin ennakoimattomaan suuntaan. Kuinka tähän pitäisi reagoida? Komkpleksisuusteorian ratkaisu on varautua ennakoimattomuuteen pitämällä monet vaihtoehdot avoimina. Eri toimijoiden on kerättävä jatkuvasti monipuolista tietoa, kehitettävä vaihtoehtoisia ratkaisumalleja ongelmiin ja vältettävä sitoutumista sellaisiin ratkaisumalleihin, jotka rajoittavat valinnanmahdollisuuksia tulevaisuudessa. Päätöksenteossa olisi hyväksyttävä ajatus siitä, ettei kaikkea voi tietää ja kontrolloida, ja olisi tehtävä tilaa epävarmuuden sietämiselle. Yhteiskuntateoreettisesti tulkitun kompleksisuusteorian tarjoama ratkaisu on luopua pyrkimyksestä rakentaa sellaisia pysyviä taloudellis-poliittisia järjestelmiä, jotka ylläpitävät taloudellisen vallan keskittymistä. Mitä suurempi järjestelmä, sitä enemmän sen ylläpitämiseen kehitettyjä rakenteita tarvitaan, ja sen kömpelömpi se on joustamaan olosuhteiden muuttuessa. Taloudessa tulisi edistää luovuutta ja tukea monipuolisen yritystoiminnan syntymistä. Resurssien varaaminen ja kohdistaminen harvoille toimijoille johtaa vallan ja varallisuuden keskittymiseen ja ennen pitkää demokraattisen päätöksenteon korruptoitumiseen.

TEIJO RYTTERI & MORITZ ALBRECHT

Alkuperäinen artikkeli Policy failures in mobile and complex contexts. Albrecht, M., & Rytteri, T. (2017). Alue Ja Ympäristö, 46(2), 18-31. luettavissa täältä.

Moritz Albrecht

Moritz Albrecht is a trained human geographer with expertise in natural resource and environmental governance and sustainability transformations. Moritz works as a post-doctoral researcher at the University of Eastern Finland at the Department of Geographical and Historical Studies. His current research work focuses on EU bioeconomy policy mobility, translations and regional bioeconomy development. He has expertise in the transnational environmental forest and bioenergy governance, policies and sustainability perceptions in the EU.

Teijo Rytteri

Teijo Rytteri (FT) toimii projektitutkijana Itä-Suomen yliopiston
Historia- ja maantieteiden laitoksella.


Ari Lehtinen

Maantieteen professori Ari Lehtinen on tutkinut suomalaisen metsäalan kansainvälistymisen haasteita: mm. sosiaalisen ja ekologisen osaamisen merkitystä ’ylirajaisissa’ metsäteollisuusinvestoinneissa, ’yhteissuunnittelun’ ja ’agonistisen suunnittelun’ mahdollisuuksia metsäalalla, yhteiskunnallista ohjausta metsäteollisuuden globalisaatiossa sekä kommunikaatio-ongelmia metsäkiistojen taustalla.

”Polulla kulkien sen oot vanki” – epäonnistunutta EU-politiikkaa, onnistunutta metsäsektoripolitiikkaa?

Teijo Rytteri ja Moritz Albrecht korostavat, että Suomen hallituksen ja eduskunnan vuoden 2010 ilmasto- ja energiapaketin kaatuminen Euroopan komission käsittelyssä oli merkittävältä osaltaan seurausta metsäteollisuuden aktiivisesta lobbauksesta EU-tasolla. Kyse oli nimenomaisesti EU:n kilpailupolitiikan pelisääntöjen tulkitsemisesta. Pakettiin, jonka taustalla oli EU:n asettama tavoite uusiutuvien energialähteiden osuuden nostamisesta Suomessa 38 prosenttiin, kuului niin sanottu pienpuun energiatuki. Se olisi toteutuessaan kasvattanut puuainekseen perustuvaa energiatuotantoa ja tämä olisi tietysti lisännyt kilpailua puuraaka-aineesta. Metsälobbareiden intressissä oli puun energiakäytön edistäminen metsäteollisuuden omilla ehdoilla.

Rytteri ja Moritz korostavat, että kyseessä on metsäsektoriyhteiskunnan perustava polkuriippuvuus, jota he analysoivatkin monipuolisesti puheenvuoron tausta-artikkelissa (Albrecht & Rytteri 2017). Metsäsektoriyhteiskunnassa ”kaikilla keskeisillä puolueilla oli tiiviit yhteydet metsäalaan ja metsäteollisuuden kannattavuus katsottiin eduksi koko yhteiskunnalle” (Ibid, 23, suomennos AL). Polulle ja ruotuun palattiinkin sitten yhteisymmärryksessä: maaliskuussa 2015 sellainen energiapaketti hyväksyttiin eduskunnassa, joka kelpasi myös metsäteollisuudelle (Ibid, 27).

Ilmasto- ja energiapaketin epäonnistuminen vuonna 2010, huolimatta sen huolellisesta parlamentaarisesta valmistelusta, kertoo suomalaisen yhteiskunnan kompleksisesta suhteesta johtaviin metsäyhtiöihin. Niko Humalisto (2015), vertaillessaan Suomea ja Ruotsia Euroopan unionin biopolttoainepolitiikkaa käsittelevässä väitöskirjassaan, valaisee kiinnostavasti maiden eriseuraisuutta alalla. Ruotsissa aktiivisuus on hänen mukaansa kanavoitunut yhteistyöhön, jossa muun muassa kunnat, maataloussektorin osapuolet ja ‘vihreän talouden’ kehittäjät ovat löytäneet toisensa. Suomen kehitystä ovat sen sijaan ehdollistuneet isojen metsäyhtiöiden ja turveteollisuuden sekä Nesteen, Fortumin ja Gasumin etujen mukainen varovaisen vaatimaton profiili. Tällöin kokeilut ovat jääneet usein irrallisiksi ja eristyksiin (Humalisto 2014; 2015).

Suomen Zonderweg (Koskinen 2004), oma erityinen polku, on historiallisesti rakentunut isojen metsäyhtiöiden ehdoin, ja 2010-luvun kansallinen biotalouspolitiikka on palauttanut tämän marssijärjestyksen. Biotalouspolitiikan takaa piirtyy esiin vanha tuttu suomalainen metsäsektoriyhteiskunta – siitä huolimatta, että isoimmat metsäyritykset toimivat nykyisin sujuvasti globaaleilla markkinoilla.

Nopeakasvuiset eucalyptus -viljelmät ovat houkutelleet 1990-luvulta lähtien metsäyhtiöitä investoimaan Etelä-Amerikkaan, mikä on siirtänyt sellunkeittämisen painopistettä globaaliin etelään. Tämä siirtymä johtikin uuteen ja outoon tilanteen kotimaisessa metsäpolitiikassa. Metsäalan tuotantolaitoksia suljettiin ja työttömyysluvut lähtivät monin paikoin jyrkkään nousuun. Samalla toisaalta hakkuupaineet hellittivät hieman, mikä antoi tilaa metsienkäytön monipuolistamiselle ja suojeluhankkeille. 2010-luvun biotalouspolitiikka on kuitenkin nostanut hakkuut ennätyslukemiin Suomessa. Etelän eucalyptus -optio ei siis lopulta vähentänytkään paineita metsänhakkuisiin, vaan se ajoi päätöksentekijät uuteen kilpailutilanteeseen. Nyt kotimaiset tuotantoinvestoinnit edellyttävät entistä räätälöidympiä ja globaalisti kilpailukykyisempiä valtiollisia tukitoimenpiteitä metsäsektorille ja isoimmille yhtiöille.

Rytteri ja Moritz kehystävät analyysinsä politiikan epäonnistumisesta kompleksisuusteorialla. Teoria auttaa tarkastelemaan kohdejärjestelmän polkuriippuvuuteen vaikuttavia yllättäviä ja kontrolloimattomia käänteitä sekä epävakauden lähteitä. Sillä kyetään ennakoimaan ja tunnistamaan esimerkiksi epälineaarisia kehityskulkuja systeemintapaiseksi tulkitussa kohteessa. Kehysvalinta on yllättävä kahdesta syystä. Ensinnäkin, Suomen Zonderweg saa tässä systeemiteoreettisen tulkinnan. Omanlaisensa yhteiskunnallinen muutos pelkistyy osakomponenttien, panos- ja tuotosmekanismien sekä erilaisten palauteprosessien mukaiseksi tapahtumasarjaksi, josta tunnistetaan politiikan menestymisen ja epäonnistumisen asteita (ks. Albrecht & Rytteri 2017, 20–22).

Toiseksi, ennakoimattomuuteen, kontrolloimattomuuteen ja epävakauteen täsmentyvän teorian avulla lähestytään (otsikon mukaisesti) EU:n uusiutuvan energian politiikan epäonnistumista Suomen kohdalla. Syyksi energiapolitiikan epäonnistumiseen ja ennakoimattomuuden ytimeen asettuu suomalainen metsäsektoriyhteiskunta, joka toisaalta on opittu näkemään kansallisen talouskasvun ja hyvinvoinnin perustanluojana. Politiikan epäonnistumisen syitä siis etsitään satavuotisen menestyksen ja vakauden valtapiiristä. Teorian ja tulkinnan esiintuoma asetelma nostaa näyttävästi tikun nokkaan yhden metsäsektori-Suomen EU-politiikan kipupisteistä. Tästä huolimatta puheenvuoron – ja sen taustatutkimuksen – kehystyksen ongelma säilyy: epäonnistumisen ja onnistumisen eronteko jää liiaksi systeemiteoreettisen tulkinnan piiriin.

Yleisesti tausta-artikkelin (Albrecht & Rytteri 2017) käsitteellinen täsmennys ja täsmällisyys ovat huomionarvoisia. Teoria avautuu huolellisen käsitteellisen reflektion myötä. Lukija saa politiikan liikkuvuuden, muuntumisen, käännösten ja käännösvalmiuksien sekä menestyksen ja epäonnistumisen konseptioihin monipuolisen evästyksen. Myös politiikkaan liittyviä epämuodollisia riippuvuuksia sekä suostuttelu- ja pakotemekanismeja kuten myös hajottavia vaikutteita täsmennetään kiinnostavalla tavalla. Lisäksi käsitemäärityksiä käytetään johdonmukaisesti. Näinhän se taitaa olla: vahva yhteiskuntatieteellinen tutkimus perustuu aina käsitteellisesti reflektoituun ja tarkkaan argumentaatioon.

ARI AUKUSTI LEHTINEN

Lähteet
Albrecht, M. & Rytteri, T. (2017). Policy failures in mobile and complex contexts: translating EU energy policy in Finland. Alue ja Ympäristö 46(2) 18–31.

Humalisto, N. (2014). Assembling national biofuel development in the European Union — a comparison of Finland and Sweden. Norwegian Journal of Geography – Norsk Geografisk Tidskrift 68(3) 178–191.

Humalisto, N. (2015). The European Union and Assembling Biofuel Development – Topological Investigations Concerning the Associations between Law, Policy and Space. Turun yliopisto, Turku. http://urn.fi/URN:ISBN:978-951-29-5870-2

Koskinen, T. (2004). Metsäsektorin valossa ja varjossa. Teoksessa Lehtinen, A. & Rannikko, P. (toim.) Leipäpuusta arvopaperia. Vastuun ja oikeudenmukaisuuden haasteet metsäpolitiikassa, 25–42. Metsälehti Kustannus, Helsinki.

Takaisin ylös ↑


Suvi Huttunen

Suvi Huttunen (YTT) toimii yliopistonlehtorina Jyväskylän yliopiston Yhteiskuntatieteiden ja filosofian laitoksella. Hän on luonnonvara-, energia- ja ilmastopolitiikkaa harrastava maaseututukija.

Epäonnistuneellakin yrityksellä muuttaa politiikkaa on merkitystä

Rytteri ja Albrecht kuvaavat ansiokkaasti yritystä saada aikaan pienpuun energiatuki osana uusiutuvan energian tuotannon tavoitteiden saavuttamista. Tuen kaatumisen syyksi nousee tuen kohteesta huolimatta hieman paradoksaalisesti virkamiesten ja poliitikkojen polkuriippuvainen pyrkimys edistää metsäteollisuuden raaka-aineen saatavuutta. Kirjoittajat peräänkuuluttavat kompleksisuusteoriaan vedoten polkuriippuvuuksien purkua ja joustavuutta politiikkaan niin, että se säilyisi avoimena toimintaympäristössä tapahtuville muutoksille. Pienpuun energiatuki olikin epäilemättä muuttuvien olosuhteiden uhri. Mutta juuri tästä johtuen minulla on suuri houkutus esittää vaihtoehtoinen tulkinta.

Pienpuun energiatukea puuhattiin tilanteessa, jossa Suomen uusiutuvan energian tuotannon tukijalka, metsäteollisuus oli vielä vaikeuksissa. Tuotantoa supistettiin. Näytti vahvasti siltä, että EU:n asettamien tavoitteiden saavuttamiseksi bioenergiaa on tuotettava kasvavassa määrin metsäteollisuuden ulkopuolella. Tässä tilanteessa virkamiehet ja poliitikot itse asiassa lähtivät järkyttämään polkuriippuvaista metsäteollisuuden ehdoilla tehtävää metsäpolitiikkaa ja raivaamaan tilaa uudenlaiselle toiminnalle. Eduskunta hyväksyi lakiesityksen, jonka metsäteollisuus koki niin uhkaavaksi, että se valitti laista EU:lle.

Valitusprosessin kuluessa tilanne kuitenkin muuttui. Biotalous ja sen myötä tapahtunut metsätalouden uusi nousu on tarkoittanut uusiutuvan energiantuotannon tavoitteiden saavuttamista lisääntyneen metsäteollisuuden tuotannon kautta, jolloin tarve lisätä muunlaista puun energiakäyttöä on vähentynyt. Metsäteollisuuden ansiosta Suomi saavutti uusiutuvan energiantuotannon tavoitteet kirkkaasti. Tarve systeemin horjuttamiseen poistui ja tilanne palautui ennalleen.

Pienpuun energiantuen epäonnistunut lakiesitys voisikin olla esimerkki yrityksestä muutokseen, joka lopulta kaatui muutoksen tarpeen puutteeseen. Vallitsevien vahvojen rakenteiden horjuttaminen on hankalaa, ja vaatii tuekseen vahvoja perusteluja. Luutuneesta systeemistä ei hetkessä hypätä joustavuuteen, ellei tapahdu todella suuria mullistuksia. Sen sijaan pienet askeleet voivat vähitellen alkaa horjuttaa systeemiä. Entä jos järkyttämällä, edes näin pienesti, metsäteollisuuden sananvaltaa metsäsektorin tukiin, poliitikot ja virkamiehet voivat avata pelikenttää pienin askelin eteneville laajemmille muutoksille?

Uusiutuvan energian tukia seurannut metsäpolitiikan vääntö oli metsälain uudistaminen, joka sekin osittain lähti käyntiin EU:lle tehdystä valituksesta. Tässä uudistuksessa lisättiin merkittävästi metsänomistajien toimintavapauksia omiin metsiinsä nähden ja tätä kautta murrettiin aiempia rakenteita. Vaikka uudistus piti sisällään monia metsäteollisuuden toimintaedellytysten kannalta myönteisiä muutoksia, laajemmassa katsannossa se mahdollistaa metsänomistajalle uudenlaisia toimintatapoja ja sitä kautta voi avata tilaa uusien innovaatioiden syntyyn ja metsäsektorin valtarakenteiden horjuttamiseen. Ympäristöjärjestöjen vireille panema lakialoite avohakkuukiellosta valtion metsissä edustaa samaa jatkumoa. Ilman uuden metsälain mahdollistamaa jatkuvaa kasvatusta avohakkuukiellosta ei voisi edes puhua.

SUVI HUTTUNEN 

Takaisin ylös ↑


Juha Hiedanpää

Juha Hiedanpää is research professor in natural resources policy at the Natural Resources Institute Finland (Luke). He works on wildlife and land use policy issues. He teaches ecological economics at the University of Turku. He is a chair of Local Organizing Committee of ESEE 2019 Conference in Turku, see for more https://esee2019turku.fi/

Complexity in policy analysis

Policy failure is one of the most important public policy research areas of today. This is so because the enormous sums of financial and intellectual resources are invested in policies that are not able to produce intended outcomes and, more seriously, are oftentimes perverse in a sense that they do more harm than good.

Moritz Albrecht and Teijo Rytteri operate in this field of study with their fine paper Policy failures in mobile and complex contexts: Translating EU energy policy in Finland. They apply the concepts of translation, complexity and mobility not to study why the Renewable Energy Directive (RED) did not translate into the “Act on Energy Support for Low-Grade Timber” (AESLT) to increase bioenergy use in Finland, but how the failure happened. Why the failure happened is presented in the introduction to the paper: (i) European Commission (EC) did not accept the subsidy proposed by the Finnish government and accepted by the parliament of Finland, (ii) coal consumption increased by 47% in 2013 and had replaced wood chips in energy production, and (iii) companies were unwilling to invest in wood energy production contributed to the failure.

In their search for how, Albrecht and Rytteri employ the complexity theory. Some twenty years ago the complexity theory was one of the hottest research fields in social sciences, but today it is more or less gone. There are of course many reasons for its disappearance, but one is the mechanical understanding about complexity that does not fit neatly with the social science approaches, especially with those that apply qualitative methodologies. Although Albrecht and Rytteri engage in qualitative research, they understand complexity mechanically, i.e. as systems, positive and negative feedback, mechanisms, components, initial conditions, path-dependency and so on. This is also why they come to ask the how-question.

Albrecht and Rytteri analyse policy translation through complexity vision by using policy mobility as a unit of analysis. Or, as it also might be, they analyse policy mobility through complexity vision by using translation as a unit of analysis. Whichever way, for Albrecht and Rytteri policy mobility is governance mechanism (soft incentives, discursive incentives, informal rules, soft compliance mechanisms, coercion mechanism and such) and translation is a negotiation process within that policy mechanism. Though the processes are non-linear, discrete items interact with each other and produce not only planned outcomes but also outcomes that were not wanted, i.e. policy failures. As it is, mechanical complexity thinking fits surprisingly well also with the paradigm of rational policy planning.

An alternative is to understand complexity in terms of dissipative structures (contingently stable regimes), autopoeisis (a complex capable of reproducing and maintaining itself) and co-evolution. Albrecht and Rytteri explicitly point those out, but they do not recognise the organic view as an alternative to their approach. There are social scientists – Chuck Dyke, Pierre Bourdieu and Giles Deleuze for instance – who have proposed practice (understood as dissipative structure) as a unit of analysis when studying complex social and political phenomena. This shifts the focus from the how-question to the why-question: why do certain problematic practices maintain their functions despite policy interventions? Why do certain practices become problems in the first place? Why do practices occasionally change by light nudging? Why do disturbed practices produce surprises? Asking the why-question instead of the how-question is to shift the focus from the causal process narratives to the justificatory narratives of reasons given – what for and for what purpose? Both may well be Darwinian and, they indeed are, as Daniel Dennett (From Bacteria to Bach and Back: The Evolution of Minds, 2017, p. 40) so succinctly put this: “Evolution by natural section starts with how come and arrives at what for.” There are people –Stuart Kauffman, William Connolly and Terrence Deacon to mention three – who have, for the above reasons, started to explore reasons and purposes in dissipative structures, their teleodynamics. I am hopeful that this kind of organic approach to complexity will produce new understanding about policy complexities and purposes in policy-making and hence together with causal process narratives provide better policy support for the long-term decision-making in the future.

JUHA HIEDANPÄÄ 

Takaisin ylös ↑