Tiededebatti

Kaupunkiseututasoinen suunnittelu ja kadonnut kansalainen: Strategisesti tehokkaampaa, mutta ulossulkevampaa kaupunkisuunnittelua?

Alkuperäinen vertaisarvioitu artikkeli Kansalaisten osallistumisen asema kaupunkiseututasoisessa maankäytön suunnittelussa löytyy täältä. Pia Bäcklund, Olli Ruokolainen, Kirsi Pauliina Kallio & Jouni Häkli (2017). Terra 129:3, 159–169.

Kansalaisilla on Suomessa oikeus lausua näkemyksensä elinympäristönsä suunnittelua koskevista kysymyksistä. Tämä toteutuu ainakin periaatteessa maakunta-, yleis- ja asemakaavojen jäsentämässä lakisääteisessä maankäytön suunnittelujärjestelmässä. Siinä edetään ideaalitilanteessa yleisemmän tason yhdyskuntarakenteesta yksityiskohtaisempiin suunnitelmiin. Kansalaiset voivat vaikuttaa esimerkiksi liikkumiseensa ja asuinympäristöönsä liittyviin asioihin niin koko maakunnan kuin vaikkapa yksittäisen korttelin tasolla.

Bäcklund_kuvio1
Kuvio 1. Kansalaisosallistuminen, lakisääteinen maankäytön suunnittelu ja kaupunkiseututasoisen suunnittelun toimintatavat

Kansalaisosallistumista tukeva lakisääteinen järjestelmä ja siihen liittyvät kansalaisten kuulemismenetelmät ovat kuitenkin altistuneet uudenlaisille haasteille. Kaupunkien on pystyttävä vastaamaan suunnittelussaan yhä useammin monimutkaisiin yhteiskunnallisiin ja kuntarajat ylittäviin haasteisiin. Tällaisia ovat esimerkiksi ilmastonmuutos ja globaali talouskehitys. Samalla ihmisten arvoissa tapahtuu muutoksia esimerkiksi asumisen ja liikkumisen toiveiden osalta. Näihin haasteisiin kaivataan entistä strategisempia ja kokonaisvaltaisempia, mutta samalla nopeita ja joustavia ratkaisuja. Puhutaankin tarpeesta visioivaan ja strategiseen kaupunkisuunnitteluun.

Käytännössä tarve strategisempaan suunnitteluun on tarkoittanut muun muassa sitä, että lakisääteisen ja kankeaksi koetun suunnittelujärjestelmän rinnalla tehdään kaupunkiseutuja koskevia ’visioivia rakennemalleja’. Lisäksi neljän suurimman kaupunkiseudun, eli pääkaupunkiseudun, Tampereen, Turun ja Oulun osalta on alettu solmia kaupunkiseudun kuntien ja valtion välisiä maankäytön, asumisen ja liikenteen MAL-sopimuksia.

Vaikka strategiselle kaupunkiseututasoiselle suunnittelulle on perusteensa, on kansalaisosallistumisen näkökulmasta ongelmallista niiden asiantuntijakeskeisyys.

Kaupunkiseutu ei myöskään ole juridisesti hallinnollinen taso, jota sitoisi osallistamisvelvoite samalla lailla kuin esimerkiksi asemakaava- tai yleiskaavatasoa. Uusien strategisten suunnitteluinstrumenttien piirissä maankäytön, asumisen ja liikenteen suunnittelun asiantuntijat voivat määritellä kaupunkirakenteen tulevia suuria linjauksia ja suunnittelemisen periaatteita varsin tehokkaasti ja pitkäjänteisesti. Varjopuolena saattaa kuitenkin olla suunnitteluprosessin avoimuudesta ja läpinäkyvyydestä tinkiminen. Samalla menetetään arvokasta kansalaisten tuottamaa tietoa arjen käytännöistä ja yhdyskuntarakenteen toimivuudesta. Kysymmekin Suomen Maantieteellisen Seuran aikakausikirja Terrassa (2017/4) julkaistussa artikkelissamme “Kansalaisten osallistumisen asema kaupunkiseututasoisessa maankäytön suunnittelussa”, millaisia ongelmia asiantuntijat näkevät uusissa suunnittelun käytännöissä suhteessa kansalaisten osallistumisen mahdollisuuksiin – vai näkevätkö lainkaan?

Haasteina sulkeutuvat suunnittelukäytännöt ja kansalaisten mielenkiinnon puute?

Analysoimme artikkelissamme asiantuntijoiden näkökulmia kansalaisten osallistumismahdollisuuksiin kaupunkiseututasoisten uusien suunnittelukäytäntöjen piirissä. Tutkimuksemme perusteella kansalaisosallistumisen asema kaupunkiseututasoisessa suunnittelussa ja sopimuskäytännöissä näyttäytyy vähintäänkin epäselvänä. Tunnistamme kolme keskeistä haastetta, jotka tällä hetkellä uhkaavat kansalaisosallistumisen toteutumista:

  1. Asiantuntijakeskeisyyden korostuminen
  2. Kaupunkiseudullisen suunnittelun ”ulkoistettu” legitimointi
  3. Oletettu kansalaisten mielenkiinnon ja perehtyneisyyden puute

Ensimmäinen haaste liittyy siihen, että asiantuntijoiden mielestä kaupunkiseututasoisten suunnittelukäytäntöjen vuorovaikutus on riittävän vaikeaa ilman kansalaisvuorovaikutustakin. Uusilla epävirallisilla suunnittelukäytännöillä, kuten rakennemallityöllä, onkin pyritty ensisijaisesti ratkaisemaan esimerkiksi kaupunkiseutujen kuntien välisiä jännitteitä ja eri alojen asiantuntijoiden välisiä kommunikaatio-ongelmia. Yksinkertaisimmillaan suunnittelukäytännöissä on ollut kysymys julkisten, asiantuntijaroolissa toimivien henkilöiden keskinäisen luottamuksen rakentamisesta. Tätä taustaa vasten on ymmärrettävää, että laajemmalle kansalaisten osallistumiselle on vaikea löytää luontevaa paikkaa. Näin ollen julkisen sektorin asiantuntijoiden ja esimerkiksi konsulttitoimistojen rooli korostuu kaupunkiseutujen maankäytön ja liikenteen suunnittelussa.

Luottamushenkilöille voidaan toki järjestää erilaisia seudullisia sitouttamistyöpajoja, sidosryhmiä voidaan kutsua mukaan suunnitteluun ja ”laajemmalle yleisölle” voidaan tarjota esimerkiksi tiedotustilaisuuksia. Olennaista on kuitenkin huomioida, että velvoitetta seudun toimijoiden osallistamiseen ei ole. Esimerkiksi rakennemallityössä kyse on vapaaehtoisesta, ei lakisääteisestä maankäytön suunnitteluun liittyvästä toiminnasta.

Toinen kansalaisten vähäiseen rooliin liittyvä haaste on kaupunkiseututasoisten sopimuskäytäntöjen demokratiaongelma, joka on ”ulkoistettu” strategisesta, epävirallisesta suunnitteluprosessista. Käytännössä tämä on tarkoittanut sitä, että rakennemallit ja MAL-sopimukset hyväksytetään kaupunkien valtuustoissa. Tehdyt linjaukset myös konkretisoituvat perinteisen kaavahierarkian kautta, jossa kansalaisten osallistumismahdollisuudet lopulta turvataan.

Seudullista maankäyttöä visioivaa ja MAL-sopimusten pohjalla hyödynnettävää rakennemallityötä voidaan pitää konkreettisena esimerkkinä siitä, miten rajanveto varsinaisen suunnittelun ja strategisen visioinnin välillä liukuu helposti harmaalle alueelle. Rakennemalleissa tehdään merkittäviä strategisia linjauksia tulevaisuuden yhdyskuntarakenteen painopisteistä, ja nämä vaikuttavat varsinaisten kaavojen laadintaan. Tästä herää kysymys, muotoutuuko kansalaisten elinympäristö merkittävällä tavalla jo rakennemalleissa vai voivatko he vaikuttaa perustavanlaatuisiin päätöksiin vielä varsinaisia kaavoja laadittaessa?

Kolmantena haasteena on, että kansalaisia ei välttämättä nähdä ”strategisina osallistujina”. Toisin sanoen ajatellaan, että ihmiset eivät pysty joko mielenkiinnon tai tietämyksen puutteen vuoksi kommentoimaan laajoja ja kauaskantoisia kaupunkiseutujen kehitykseen liittyviä asioita. Aineistoissamme asiantuntijat perustelivat osallistumisen puuttumista seututasoisessa suunnittelussa esimerkiksi sillä, että kansalaiset eivät tunne tarpeeksi suunnitteluprosesseja ja että kaupunkiseututaso on osallistumisen areenana liian kaukana asukkaiden arjesta. Tällaisissa tulkinnoissa ei huomioida, että myös asukkaiden arki on yhä enenevässä määrin seudullista toiminnallisesti yhteen kasvaneilla kaupunkiseuduilla. Uusia liikenneyhteyksiä, asumisen tapoja ja palveluiden sijoittumista koskevat suunnitelmat ovat hyvinkin konkreettisia, jokapäiväisessä arjessa ja yli kuntarajojen koettavia asioita, joihin ihmiset eivät suhtaudu välinpitämättömästi.

Kohti strategista kansalaisosallistumista?

Kansalaisosallistumisen merkitys strategisessa kaupunkiseututasoisessa MAL-suunnittelussa näyttää analyysimme perusteella varsin epäselvältä. On kuitenkin havaittavissa myös positiivisia esimerkkejä siitä, miten kansalaisten näkemyksiä on yritetty ottaa mukaan strategiseen MAL-suunnitteluun. Pääkaupunkiseudulla Helsingin seudun liikenne (HSL) on ollut yhtenä merkittävänä toimijana MAL-suunnittelussa, jonka yhteydessä toteutettu Maankäytön, asumisen ja liikenteen seutubarometri on yksi esimerkki osallistavasta suunnittelusta.

Lupaava esimerkki: ”Seutubarometri 2017”

HSL:n laatiman seutubarometrin ideana on hankkia kyselyn muodossa tietoa kaupunkiseudulla asuvien ihmisten arvostuksista, tottumuksista ja elintavoista, sekä kysyä heidän suhtautumistaan koko seutua koskettaviin suunnitteluperiaatteisiin. Barometrissä on siis kyse yksittäisiä kuntia tai kaupunginosia laajemmista asioista, joten sen kautta kansalaisille syntyy kytkös kaupunkiseudun suunnittelun ja tulevaisuuden muotoutumiseen.

Seutubarometrillä on vastattu esittämäämme kolmeen haasteeseen. Ensinnäkin kyselyn toteuttamisella on osoitettu, että kansalaisilta voidaan kysyä yleisiin suunnitteluperiaatteisiin liittyviä kysymyksiä ilman, että tällainen kuuleminen monimutkaistaisi varsinaista asiantuntijoiden välistä vuorovaikutusprosessia. Toiseksi, sen avulla on osoitettu, että kansalaisten näkemyksiä voidaan saada mukaan jo siinä vaiheessa strategista suunnittelua, kun yksityiskohtaisiin suunnitelmiin ei ole vielä edetty. Kolmanneksi, seutubarometrissä tunnustetaan kansalaisten asema sellaisina ”strategisen tason osallistujina”, jotka voivat kommentoida muitakin kuin esimerkiksi välittömään lähiympäristöönsä liittyviä asioita. Näin barometri osoittaa, että kansalaisosallistumista voidaan toteuttaa myös seututasolla, ja että kansalaisilla on halua ja valmiuksia tarkastella laajempia alueellisia kokonaisuuksia arkensa kautta.

OLLI RUOKOLAINEN, PIA BÄCKLUND, KIRSI PAULIINA KALLIO JA JOUNI HÄKLI
TILAN JA POLIITTISEN TOIMIJUUDEN TUTKIMUSRYHMÄ (SPARG)
JOHTAMISKORKEAKOULU, TAMPEREEN YLIOPISTO


Olli Ruokolainen

Olli Ruokolainen työskentelee tutkijatohtorina Tampereen yliopiston Johtamiskorkeakoulussa. Tällä hetkellä hän tutkii kansalaisosallistumisen ja demokratian kysymyksiä kaupunkiseutujen kehittämisen kontekstissa. Näiden kysymysten ohella hän on tutkinut erityisesti myös kulttuuritoimintojen ja kaupunkikehittämisen suhdetta.

Anna-Kaisa Ikonen
Anna-Kaisa Ikonen

Anna-Kaisa Ikonen toimii Tampereen yliopiston johtamiskorkeakoulussa työelämäprofessorina. Vuosina 2013 – 2017 hän on seurannut seututasoista kaupunkisuunnittelua läheltä Tampereen pormestarina ja seutuhallituksen puheenjohtajana. Koulutukseltaan hän on yhteiskuntatieteiden tohtori.

”Kansalaisosallistuminen tulee tulevaisuudessa nähdä perinteistä kaavaprosessiosallistumista laajemmin.”

Bäcklund ja kumppanit kiinnittävät artikkelissaan huomiota tärkeään ja ajankohtaiseen teemaan: kansalaisten osallistumisen asemaan – tai paremminkin aseman uupumiseen – kaupunkiseututasoisessa maankäytön suunnittelussa. Sekä osallistumisen että kaupunkiseutujen rooliin on herätty viime vuosina myös julkisessa päätöksenteossa.
Osallistumiseen kiinnitettiin huomiota jo aiemmalla isolla maankäyttö- ja rakennuslain (MRL) muutoskierroksella. Lakiin tulivat mukaan osallistumis- ja arviointisuunnitelmat ja määritellyt kuulemiset. Sittemmin monet vuorovaikutusmenettelyt ovat vakiintuneet kaavavalmistelussa jo itsestään selväksi perustoiminnaksi.
Uusimmassa MRL:n arvioinnissa puutteeksi havaittiin se, ettei laissa tunnistettu kasvavien kaupunkiseutujen roolia. Uuden lain alustaviin linjauksiin onkin otettu mukaan kaupunkiseututaso ja on tervetullutta, että sen tarkemman määrittelyn taustaksi käydään tieteellistä, analyyttista keskustelua. Artikkeli osuu puheenvuorona tämän valmistelun ytimeen.

Rakennesuunnitelma ja MAL-sopimus – hierarkian ulkopuolista kaavatyötä vai tahtotilojen yhteensovittamista?

Ydinkysymys on, millaisena rakennesuunnitelman ja MAL-sopimuksen rooli nähdään suhteessa kaavoihin. Nehän eivät kuulu viralliseen kaavahierarkiaan, mutta Bäcklund ja kumppanit lähestyvät asiaa artikkelissaan suhteuttaen valmistelua ja osallistumista kaavavalmistelun menettelyihin. Kenties juuri tähän määrittelyyn kilpistyy eri intressitahojen näkemysten ristiriita: kaavahierarkian viitekehyksestä katsoen prosessi ja siihen linkittyvät osalliset näyttäytyvät erilaisina kuin tarkasteltaessa asiaa sopimuksellisuuden ja tahtotilojen yhteensovittamisen näkökulmasta.
Hedelmällisintä lienee arvioida seututasoista suunnittelua jonnekin näiden välimaastoon sijoittuvana toimintana, koska se sisältää piirteitä kummastakin. Suunnittelun tavoitteena on ennen kaikkea luoda kuntien päättäjien yhteinen tahtotila alueen maankäytön tulevaisuudesta. Rakennesuunnitelma ja MAL-sopimukset ovatkin nostaneet tahtotilojen yhteensovittamisen aivan uudelle tasolle ja tehneet yhteensovittamisprosessista läpinäkyvää, mutta kaavahierarkiaan ne ovat tuoneet hämmennystä. Toisaalta niiden valmistelu on ainakin Tampereen seudulla viime vuosina kytkeytynyt tiivisti samanaikaisiin maakuntakaavan ja yleiskaavavalmistelun prosesseihin.

Kokemukset osallistumisesta Tampereen seudun suunnittelussa: keiden ääni kuului?

Tampereen kaupunkiseudulla on yli kymmenen vuoden historia organisoituneesta seutuyhteistyöstä, jonka keskiössä ovat maankäytön näkökulmasta olleet juuri rakennesuunnitelma ja MAL-sopimukset. Niiden laadintaprosesseissa on painottunut kuntien välinen sekä kuntien ja valtion välinen vuorovaikutus, koska suunnittelun tavoitteena on nähty olevan ennen kaikkea kuntien päättäjien yhteisen tahtotilan luominen alueen maankäytön tulevaisuudesta.
Kuntien vuorovaikutus on kattanut eri vaiheet (käynnistys, tavoitteet, luonnos, päätös) ja pitänyt sisällään mitä moninaisimpia muotoja asiantuntijatyöryhmistä kuntajohtajien ja seutuhallituksen työpajoihin, seudun valtuustojen yhteisiä seutufoorumeita, kunnanhallitusten ja valtuustojen iltakouluja, lausuntoja ja päätöskokouksia.
Tampereen seudun erityispiirre on organisoitunut poliittinen ohjaus, jonka ansiosta seudun valmistelu on ollut demokraattisemmin ohjattua kuin artikkelissa tarkasteltu yleinen asiantuntijavoittoinen valmistelu. Alueen kuntien keskeisistä päättäjistä koostuva seutuhallitus on yhteisenä toimielimenä ohjannut työvaiheita ja käynyt yhteen sovittavia sisältökeskusteluja. Sen sijaan valtuustojen roolia koskeva kritiikki osuu kokemukseni pohjalta oikeaan. Valtuustoille kyllä tarjotaan tietoa ja vaikuttamismahdollisuuksia valmistelun edetessä, mutta seudulliset asiat eivät aina herätä kiinnostusta jäsenissä. Usein vasta päätösvaiheessa harmitellaan, että pitkään yhdessä hiottu luonnos pitäisi hyväksyä samansisältöisenä kaikissa valtuustoissa. Tässä kumileimasinmaisessa hyväksymisprosessissa on demokraattisen osallistumisen heikoin lenkki.
Näkökulmia on koottu elinkeinoelämän työpajatyöskentelyllä ja Kauppakamarin valiokunnista, mutta varsinaista kansalaisosallistumista on tehty todellisuudessa vähän. Sähköistä vuorovaikutusta hyödynnettiin kuntalaisosallistumisessa ja tiedonjaossa. Hyviä kokemuksia saatiin myös yhteistyöstä paikallisen median kanssa: informaatiota postilaatikoihin ja auditoriokeskustelutilaisuus – johon tosin tuli lähinnä tamperelaisia. Lähtökohtana oli, että ensisijaisesti kunnat huolehtisivat alueensa kuntalaisten osallistumisesta. Tämä toteutui lähinnä niissä kunnissa, jotka samanaikaisesti valmistelivat omaa yleiskaavaansa.
Yhteyttä MRL:n mukaiseen kaavavalmisteluun voidaankin pitää osallistumisen näkökulmasta olennaisena. Rakennesuunnitelmaa käytettiin seudun tavoitepaperina samanaikaisessa maakuntakaava- ja kuntien strategisessa yleiskaavavalmistelussa. Vaikka siis nykylainsäädännön aikana tehtyihin rakennesuunnitelmiin on kohdistunut arvostelua osallistamisprosessien suppeudesta, rinnakkaisessa kaavavalmistelussa on hoidettu laajaa osallistamista. Osallisuutta on siksi hyvä arvioida myös kokonaisuudesta käsin.

Katse ylös kaavoista laajempiin osallistumisen mahdollisuuksiin ja yhteiskehittämiseen

Kansalaisosallistumista voidaan vahvistaa ottamalla rakennesuunnitelmatyöhön mallia kaavavalmistelun osallistumiskäytännöistä, mutta ei sokeasti. Artikkelissa tutkijat mainitsevat kritiikin yleiskaavan osallistumismahdollisuuksiin. Tampereen kantakaupungin yleiskaavan 2040 laadintaprosessissa kokemus oli, että pitäisi pystyä kuvaamaan paremmin strategisten linjausten konkreettisia vaikutuksia, jotta aktiivinen keskustelu viriäisi. Sama ymmärrettävän viestinnän tarve koskee kaupunkiseudun suunnittelua, jossa ollaan vielä yleispiirteisemmällä tasolla.
Kansalaisosallistuminen tulee tulevaisuudessa kuitenkin nähdä perinteistä kaavaprosessiosallistumista laajemmin. Älykkäiden kaupunginosien, kuten Tampereen Hiedanrannan, kehittämisessä on jo haettu uusia kansalaisyhteiskunnasta nousevia kaupunkisuunnittelun muotoja, joita voisi soveltaa seututasolle. Samoin digitalisaatio avaa uusia ovia ei vain kansalaisten kuulemiselle vaan entistä välittömämmälle vaikuttamiselle. Sen myötä avautuu mahdollisuus mallintaa, havainnollistaa ja varioida ratkaisuja virtuaalisesti sekä tarjota uusia vuorovaikutuksen alustoja sosiaalisen median kautta.
Osallistumista lähestytään liian usein uhkana ja vaivana, kun se voisi olla vaikutusmahdollisuuksien turvaamisen ohella myös innovatiivinen voimavara. Mikä ettei rakennesuunnitelmien ja MAL-työn pohjaa voisi luoda laajemman yhteiskehittämisen mahdollisuuksia hyödyntäen?

ANNA-KAISA IKONEN
Takaisin ylös ↑


Kaarin Taipale
Kaarin Taipale

Kaarin Taipaleen kaupunkitutkimuksen alaan kuuluva väitöskirja Cities for Sale käsitteli julkisen sfäärin yksityistämistä. Taipale on nykyisin kaupunki- ja maakuntapoliitikko, jota kiinnostavat erityisesti kestävän kehityksen tavoitteet ja miten ne saavutetaan.

”Väärinymmärretty asukas, norsunluutornissa elävä asiantuntija, tyhmä poliitikko ja klikkiotsikkoja kaipaava media.”

Bäcklundin ja kumppaneiden artikkelin yhteenvedossa todetaan, että vaikka ihmisten arki on yhä enemmän seudullista, asiantuntijoilla on taipumus nähdä asukkaiden kiinnostuksen kohdistuvan (vain) heidän asuinympäristöönsä.
Huomio sisältänee moitteen asiantuntijoiden ylimielisyydestä. Kommentaarinikin voi tulkita asiantuntijan tai luottamushenkilön ylimielisyydeksi. On silti pakko purkaa kokemusten taakkaa.

Case Kaupunkikaava 2050

Syksyllä 2016 valtuustossa hyväksytystä Helsingin yleiskaavasta käydyn keskustelun yleisimpiä väittämiä oli, että väestöennusteet ovat virheellisiä. Kysyttiin, ”miksi te pakotatte kaikki ihmiset muuttamaan tänne?” Mikään fakta ei kuitenkaan kelvannut vastaukseksi.
Kansalaiset reagoivat aivan kuin jokainen kaavan mahdollistama muutos tapahtuisi huomenna heidän ikkunansa edessä. Eivät he pohtineet, millainen Helsingin pitäisi olla vuonna 2050.
Kaavakartta tehtiin kaavan strategisen luonteen vuoksi pikselimuotoisena. Mitoituksen testaamiseksi oli luonnosteltu joitakin illustraatioita, joita kuitenkin tulkittiin yksityiskohtaisesti. Yhtäältä pikselikarttaa siis moitittiin liian teoreettiseksi ja vaikeaselkoiseksi, mutta toisaalta keskuspuistossa aidattiin pikseleitä narulla.

Osallisuuden osapuolet

Vuoropuhelussa eivät vastakkain ole vain asukkaat ja asiantuntijat. Mukana on kolmaskin osapuoli, poliittiset päättäjät. Osa heistä haluaa edustaa jotakin aluetta, osa jotakin etupiiriä, vaikkapa rakennuttajia tai autoilijoita. Osa taas vastustaa jotakin periaatetta kuten rakennussuojelua tai joukkoliikenteen näkökulmaa.
Samalla jokainen päättäjä on asukkaiden vaikuttamisen maalitaulu. Kansalaisten päättäjiin kohdistama lobbaus puetaan aina ylevään kaapuun: luonnonsuojelu, meluhaitat, talousvaikutukset tai lasten etu. Yleensä huoli silti koskee omaa lähiympäristöä tai harrastuksia.
Uudellamaalla onkin sote-maakuntahallintoa valmisteltaessa pohdittu, voiko täällä edes syntyä savolaisuutta tai karjalaisuutta vastaavaa maakuntaidentiteettiä, vai rakentuuko asukkaan identiteetti väistämättä lähialueittain.
On neljäskin osapuoli, media. Hyvistä tavoitteista saati prosesseista ei revitä otsikoita, ainoastaan epäonnistumisista. Mitä konkreettisempi skisma, sitä parempaa uutisaineistoa se on medialle. ”Taas homekoulu!” ”Metron portaat rikki!” – Veikkaan, ettette ole koskaan nähnet lööppiä ”Vaihemaakuntakaavaprosessi etenee aikataulussa”.
Vuoropuhelua vaikeuttavat luottamuskuilu ja ennakkoluulot, joiden mukaan asiantuntijat eivät tiedä, eivät osaa eivätkä välitä. Poliitikot eivät kuuntele, vaan ajavat vain omaa etuaan. Osallistujat pakotetaan karikatyyrihahmoiksi: väärinymmärretty asukas, norsunluutornissa elävä asiantuntija, tyhmä poliitikko ja klikkiotsikkoja kaipaava media.

Tavallinen asukas ja eturyhmät

Jossakin yläpilvessä tuntuu leijuvan mielikuva, että vain yhdistämällä kaikki asukkaiden, yhdistysten ja etujärjestöjen vaatimukset löytyisi ainut oikea ratkaisu.
Artikkelissa viitataan ”tavallisen asukkaan dilemmaan”. Pitkän edustuksellisen prosessin kautta paikalleen päätynyt luottamushenkilö on totta vie dilemman myrskynsilmässä, hänkin kun on myös ”tavallinen asukas”.
Tekstissä asetetaan vastakkain ”yleinen etu” ja yhden asian liikkeet asiantuntijoiden mielestä ”ikään kuin ’väärinä’”. ”Ikään kuin”-luonnehdinta kummeksuttaa päättäjää, joka joutuu hakemaan ratkaisuja lobbarien vaatimusten ja uhkausten sekä mahdollisesti omasta taustaryhmästään poikkeavien näkemystensä ristitulessa. Hän pohtii yleistä etua, perustelee kantaansa eri puolueita ja kuntia edustavassa päätöksentekoelimessä, häviää äänestyksiä ja jatkaa taistelua.

Kaupunkiseutujen siltarumpupolitiikkaa

MAL-prosessit ovat budjettineuvotteluja, eivät ”uusi politiikan tila”, jollaiseksi Bäcklundin ja kumppaneiden viittaama tutkimus sen luonnehtii. Kunnat hakevat valtion rahaa liikenneinfran rakentamiseen ja vastineeksi sitoutuvat rakennuttamaan Ara-asuntoja.
Sopimukset hyväksytään poliittisessa päätöksenteossa tekstimuodossa, ei kaavoina.
Kootessaan yhteen olemassa olevia palasia MAL-prosessi toki raamittaa seudun yhteistyötä. Mutta koska liikenneinfra yhdistää kuntia, niiden on joka tapauksessa pakko tehdä yhteistyötä.

Oikeaa osallisuutta?

Asukkaiden enemmistö ottaa kantaa vasta, kun naapuritontille ilmestyy kaivinkone. Silloin kysytään, ”miksei meille kerrottu?” Siinä vaiheessa ei kuitenkaan auta enää muistuttaa, että kyllä me viisi vuotta sitten yritimme kertoa.
Kaupunginvaltuutetut tekevät aloitteita asioista, jotka kiinnostavat laajimmin: ravintolaterassien aukioloajat, puistoroskikset, yleisövessat, vegaaniruoka, bussireitit ja eläkeläisalennukset.
Kauaskantoisimmat päätökset tehdään kuitenkin silloin, kun hyväksytään kunnan talousarvio ja investointisuunnitelma. Ne taas eivät kiinnosta ”tavallista asukasta”. Ehkä vaikuttavinta olisi osallistuva budjetointi, jossa priorisoidaan lähiympäristön investointeja. Myös arvostuskyselyjen kautta asukkaat voisivat vaikuttaa, kysymyksenasettelusta riippuen.
Saarnattuani vuosikausia osallistumisen autuudesta joudun perääntymään. En enää kannata NATO-kansanäänestystäkään. Brexit ja Trump ovat opettaneet. Annetaan niiden päättää, joille on annettu tehtäväksi päättää ja joilla on pääsy päätöksenteon edellyttämään tietoon!

KAARIN TAIPALE
Takaisin ylös ↑


Kimmo Kurunmäki
Kimmo Kurunmäki

Kimmo Kurunmäki työskentelee yhdyskunta ja infra -toimialan johtajana RAKLI ry:ssä. Aiemmin hän on toiminut muun muassa seutusuunnittelupäällikkönä ja MAL verkoston projektipäällikkönä Tampereen kaupunkiseudun kuntayhtymässä.

”Seudulliset suunnitelmat ja sopimukset voidaan nähdä demokratian ongelmana – mikäli ne rinnastetaan kaavoihin.”

Kestävät maankäytön, asumisen ja liikenteen ratkaisut edellyttävät niiden yhteistarkastelua toiminnallisen alueen kokonaisuudessa. Bäcklund ja kumppanit ovat olennaisen tason äärellä tarkastellessaan kansalaisosallistumisen haasteita kaupunkiseutujen MAL-suunnittelussa.
Pitää paikkansa, että kaupunkiseututasoisen suunnitteluyhteistyön demokratiakysymykset ovat toistaiseksi jääneet vähemmälle painoarvolle kuin kuntien yhteistyön toimivuuteen liittyvät kysymykset. Seudullinen suunnittelu on Suomessa uutta ja se on ollut toistaiseksi enemmän kuntien välisen luottamuksen ja yhteistyön rakentamisväline kuin kansalaisvaikuttamisen kanava.
Hallintojärjestelmämme perustuu edustukselliseen demokratiaan. Sen puitteissa seudulliset rakennemallit, -suunnitelmat ja MAL-sopimukset eivät ole demokratian ongelma, kunhan luottamushenkilöt ovat niistä riittävästi perillä (tämä haaste koskee mitä tahansa päätettävää asiaa). Mutta seudulliset suunnitelmat ja sopimukset voidaan nähdä demokratian ongelmana, mikäli ne rinnastetaan kaavoihin. Koska kaavoihin liittyvät lailla säädetyt kansalaisosallistumisen muodot, nähdään ne tässä tilanteessa myös seudullisten strategisten suunnitelmien demokraattisen käsittelyn edellytykseksi.

Osallistumisen järjestämisen velvoite ainoastaan kaavoituksessa

Kysymystä demokratiasta voi avata laajemminkin. Kaavoitus taitaa olla ainoa hallinnon ala, jossa kansalaisosallistuminen on rakennettu vahvasti osaksi systeemiä. Miksei vastaavanlaista suoraa kansalaisten osallistumista ole velvoitettu järjestettäväksi esimerkiksi vanhuspalvelujen sisältöjen ja hankintapäätösten valmisteluun, tai vaikkapa kouluruoan toimittajasta, tai luonnonsuojelualueesta päättämiseen? Päätöksentekijät ovat samoja kuin kaavojen osalta, mutta edellä mainituissa esimerkeissä luotetaan asiantuntijavalmisteluun. Miksi asiantuntijakeskeisyys on juuri kaavoituksessa huono asia ja laki velvoittaa järjestämään osallistumismahdollisuuksia? Miksi strategiseen MAL-suunnitteluun kaivataan samaa kansalaisten osallistamista?

MAL-suunnitelmien ja -sopimusten asemaa ei ole vakiinnutettu

Mikäli seututason MAL-suunnitteluun halutaan rakentaa kaavoitukselta edellytettyä kansalaisosallistumista, tulee seutusuunnitelmien laatiminen ja MAL-sopimusten asema vakiinnuttaa. Tällä hetkellä emme kuitenkaan tiedä, tuleeko nykyisille rakennemalleille tai -suunnitelmille jatkoa. Emme myöskään tiedä, ovatko MAL-sopimukset seuraavan hallituksen työkalupakissa. Tällaisissa tilanteissa on haastavaa rakentaa osallistumiselle vakiintunutta ratkaisua. Tilanne olisi toinen, jos rakennesuunnitelmat tehtäisiin kuntavaalikausittain. Tällöin tietäisimme, että seutusuunnitelma tultaisiin uudistamaan tai tarkistamaan vaalikauden aikana. Kuntavaaliehdokkaat voisivat ottaa seutukysymykset kampanja-aiheikseen. MAL-sopimus voisi olla lakiin kirjattu ja lakia täydentävä ohjausväline.
Tilanne olisi toinen myös siinä tapauksessa, että seutusuunnitelmille osoitettaisiin kaavan mukainen status. Maankäyttö- ja rakennuslain kokonaisuudistuksessa on oiva tilaisuus luoda kaupunkiseudut tunnistava kaavajärjestelmä.

Osallistuminen laajempaa tulevaisuudessa

Osallistumisen ja vaikuttamisen skaala laajenee. Digitalisaatio, avoin data ja sosiaalinen media luovat uusia vaikuttamisen tapoja – jopa tehokkaampia kuin perinteinen kaavaosallistuminen. Kaupunkimallien laatiminen, varjokaavojen tekeminen ja some-keskustelukanavat voidaan nähdä esimerkkeinä uusista vaikuttamisen välineistä. Myös HSL:n barometri on tämänkaltainen tuore vaikuttamisen väline. Aikaisemmin ei ole ollut mahdollisuutta edellä kuvattuihin vaikuttamiskeinoihin, minkä vuoksi kaikki osallistumisen paine on kohdistunut laissa määrättyyn kaavaprosessiin. Seututasolla voimme hypätä suoraan digiajan vuorovaikuttamiseen.

KIMMO KURUNMÄKI
Takaisin ylös ↑


Sini Puntanen
Sini Puntanen

Sini Puntanen johtaa Helsingin seudun liikenne –kuntayhtymässä Liikennejärjestelmä ja tutkimukset –osastoa.  Liikennejärjestelmän moniulotteisuus ja kestävyys osana yhteiskuntaa sekä politiikan valmistelu ja päätöksenteko ovat hänen kiinnostuksen kohteitaan.

”Kansalaisten osallistamiselle sanon suunnitteluprosessissa kyllä – MAL-sopimusprosessissa ei.”

Bäcklundin ja kumppaneiden artikkeli käsittelee asiantuntijoiden näkökulmia kansalaisten osallistumismahdollisuuksiin kaupunkiseututasoisten uusien suunnittelukäytäntöjen piirissä. Kommentoin sitä toimenkuvani näkökulmasta. Osastoni Helsingin seudun liikenne -kuntayhtymässä vastaa Helsingin seudun liikennejärjestelmäsuunnittelusta, joka tällä vuosikymmenellä on tiivistynyt vahvaksi osaksi seudullista maankäytön, asumisen ja liikenteen MAL-suunnittelua sekä valtion kanssa käytävää MAL-sopimusmenettelyä.

Onko politiikan valmistelussa muuta valitusosoitetta kuin seuraavat vaalit?

Artikkelissa tutkijat tuovat esille, että vapaamuotoisesta visioinnista on tullut merkittävä raami varsinaisten sopimusten sisällölle. Itse kysyn, eikö seudullinen kokonaisvaltainen visiointi ole kuitenkin parempi kuin yksittäisten hankepäätösten pullauttelu aika ajoin? Poliittinen päätöksenteko saattaa tuoda esiin yllättäviä tilanteita esimerkiksi hankkeiden priorisoinnissa. Päätöksenteossa intressiryhmiä on useita ja vaikuttaminen ammattimaista. Kuuluuko kansalaisen ääni vaikkapa hallitusohjelma- tai lainvalmistelussa? Onko politiikan valmistelussa muuta valitusosoitetta kuin seuraavat vaalit?
Artikkelin pohjalta Versukseen laaditussa tiivistelmässä nostetaan esiin Helsingin seudun MAL-barometri lupaavana vuorovaikutuksen välineenä. Vuonna 2017 tehty (ja edelleen 2018 uusittava) seutubarometri kerää tietoja kansalaisten asenteista liikkumiseen ja asumiseen, sekä seudun kehittämiseen. Sen aineisto toimii myös hyvänä pohjana keskusteluun päättäjien kanssa – nämä asiat nousevat seudun asukkaiden näkökulmasta esiin ja palvelevat siten suunnittelua ja päätöksentekoa. Pyrkimyksemme on saada vertailuaineistoa myös seudun valtuutetuilta, mikä auttaisi myös päätöksentekijöiden näkemyksen hahmottamisessa.

Kansalaisten osallistaminen MAL-sopimusprosessiin ei ole kannatettavaa

Kansalaisten osallistamiselle sanon suunnitteluprosessissa kyllä – MAL-sopimusprosessissa ei. Suunnittelussa on tärkeä saada kuuluviin kansalaisten ääni, jotta hahmotetaan suuren yleisön toiveet osana suunnitelman kokonaisvaltaista valmistelu- ja vaikutusten arviointiaineistoa. Tätä tukee myös SOVA-laki menettelyineen (200/2005). Keinoissa on paljon kehittämisen varaa: barometrikysely ja sosiaalisen median hyödyntäminen ovat kärkisijoilla. Tällä MAL2019-suunnittelukierroksella olemme kuitenkin painottaneet seudun kuntapäättäjien keskinäistä vuorovaikutusta suunnitelman tavoitteista, sisällöstä ja vaikutuksista, sillä seudulliseen yhteistyöhön kuntapäättäjillä on vain harvoja foorumeita. Näin tuetaan myös päätöksentekijöiden seudullisen kokonaiskuvan muodostumista ja päästään osaoptimoinnista kokonaisuuden hallintaan.

Osallistumismahdollisuuksia on tarjolla

Helsingin seudun liikennejärjestelmäsuunnitelma on viranomaisten suunnitelmien ja ohjelmien ympäristövaikutusten arvioinnista annetun SOVA-lain mukaan ympäristövaikutusten arviointia edellyttävä suunnitelma. Parhaillaan käynnissä olevassa MAL 2019 -suunnitelman valmistelussa kysytään asukkaiden näkemyksiä maankäytön, asumisen ja liikenteen seudullisesta suunnittelusta. Vaikutusten arvioinnista pyydetään näkemyksiä myös prosessin eri vaiheissa, ja ne huomioidaan valmistelussa.
Yleisölle tarjottiin mahdollisuus saada tietoja suunnitelman ja ympäristöselostuksen lähtökohdista ja valmistelusta sekä esittää mielipiteensä asiasta ennen varsinaista suunnittelua. Suurelta yleisöltä tuli reilut 100 mielipidettä. Luonnosvaiheessa yleisölle annetaan mahdollisuus tutustua suunnitelmaluonnokseen ja ympäristöselostusluonnokseen sekä esittää niistä mielipiteensä. Lisäksi MAL 2019 -verkkosivuilla on ajantasaista tietoa suunnittelusta ja MAL-uutiskirjeen voi tilata halutessaan sähköpostiin. MAL-barometri on myös keino koota asukkaiden näkemyksiä suunnittelua tueksi.

MAL-suunnittelu on verkostomaista hallintaa

Yksikään toimijoista ei yksin voi varmistaa seudun kasvua ja toimivuutta. Yhteistyössä priorisoitujen ja toteutettujen toimien vaikuttavuus on paljon suurempi. Suunnitteluprosessi kattaa sekä suunnittelun fasilitointia että itse suunnittelukysymyksiin paneutumista.
Kun kaavoitus ja liikennehankkeiden hankesuunnittelu voidaan nähdä yhteiskunnan toimintoja mahdollistavana, tähtää seudullinen MAL-suunnittelu näiden samojen sisältöjen kautta toimeenpanoon, kuvaamalla kehittämispolut ja toisiinsa liittyvät kytkennät. Näin saadaan aikaan toiminnallisen seudun näkemys kattavana, ei osaoptimoiden. Mukaan tulevat myös resurssien tehokas käyttö, rahoitus sekä erilaiset toimijoiden väliset vastuukysymykset. Näin ollen seudullinen MAL-suunnittelu on verrattavissa kuntien strategioihin, jotka kuvaavat, mitä asioita valtuustokaudella tullaan viemään eteenpäin – yksityiskohtien tarkentuessa tarkemmassa toimeenpanosuunnittelussa sekä kaavoitus- ja hankesuunnittelujärjestelmän mukaisissa suunnitteluprosesseissa.
Suomessa päätöksenteko perustuu edustukselliseen demokratiaan. Liikenne- tai kaavoitushankesuunnittelu on eri asia kuin politiikan muodostaminen. Erillisissä hankkeiden suunnitteluprosesseissa huolehditaan kansalaisten ja asukkaiden kuulemisesta ja vuoropuhelusta, mutta eri toimien priorisointi, toimenpiteiden ajoittaminen ja kokonaisuuden hallinta tapahtuu aina edustuksellisen demokratian kautta, joko kunnanvaltuustoissa tai eduskunnassa. Siihen taas kansalaisen päävaikutusmahdollisuus on äänestäminen.

SINI PUNTANEN
Takaisin ylös ↑