Kriittinen tila

Rahoitusta ilman jaettuja vastuita – vertailu Suomen ilmastorahoituksen välikäsistä

Tarkastelemalla kansainvälisiä investointeja ei vaikuta siltä, että ihmiskunta olisi pikamatkalla kohti ilmastokriisiä. Climate Policy Instituten tilastojen mukaan fossiilisiin järjestelmiin sijoitetaan edelleen tuplasti enemmän kuin uusiutuviin. Investointeja fossiilisiin tehdään kuitenkin tilanteessa, jossa jo olemassa olevan päästöjä synnyttävän infrastruktuurin kuluttaminen elinkaarensa loppuun tuottaisi niin paljon päästöjä, että ilmasto lämpenisi yli 1.5 °C rajapyykin.

Samalla energiajärjestelmiä uudistava rahoitus on keskittynyt voimakkaasti Itä-Aasiaan, Eurooppaan ja Pohjois-Amerikkaan. Rahoitusta tarvittaisiin kipeästi myös alhaisen tulotason maissa, jotta ne pystyvät sopeutumaan tapahtuvaan muutokseen ja ohittamaan hiili-intensiivisen talouskasvun mallin.

Rahoitus on osa kansainvälistä ilmastopolitiikkaa, ja sen kovan ytimen muodostavat YK:n ilmastosopimukset. YK:n ilmastonsuojelun puitesopimus (UNFCCC) neuvoteltiin YK:n ympäristö- ja kehityskokouksessa Earth Summitissa vuonna 1992. Sopimus astui voimaan 1994, sitä täydennettiin Kioton pöytäkirjalla 2005 ja nykypolitiikkaa määrittelevä, oikeudellisesti sitova Pariisin sopimus astui voimaan 2016.

Pariisin sopimuksessa vahvistettiin rikkaita teollisuusmaita koskeva velvoite mobilisoida vuoteen 2020 mennessä yhteensä 100 miljardia dollaria ilmastotoimiin köyhissä maissa ja ilmastonmuutokselle alttiissa saarivaltioissa. Erityisesti globaalin etelän maat ovat kohdistaneet suuria odotuksia tälle kansainväliselle ilmastorahoitukselle.

Sopimuksen allekirjoittaneiden maiden mobilisoimaa rahoitusta kanavoi kirjava joukko kansallisia ja kansainvälisiä pankkeja, rahoituslaitoksia, kansalaisjärjestöjä ja monia muita toimijoita. Ilmastorahoituksella tuetaan maailman köyhimpiä puhtaaseen energiaan siirtymisessä ja ilmastonmuutokseen sopeutumisessa. Huolimatta ilmastorahoituksen tärkeistä päämääristä tällä YK-perustaisella järjestelmällä ei ole selkeitä tavoitteita juuri muun kuin rahoituksen määrän suhteen – ja jopa sen raportointi on epäjohdonmukaista. Siksi on epäselvää, kanavoidaanko rahoitusta vastuullisesti, koska keinoja vaikutusten systemaattiselle seurannalle ei ole.

Hankaluudet arvioida saavutettuja tuloksia koskevat myös Suomen mobilisoimaa rahoitusta. Esimerkiksi kehitysyhteistyön tulosraportti tarjoaa hajanaisia lukuja siitä, mitä ilmastorahoituksella on saavutettu. Tilanne ei ole sen selkeämpi ulkoministeriön verkkosivuilla, mistä käy selville vain myönnetyn rahoituksen määrä ja sen keskeisimmät kanavoijat. Suomen hallituksen talousarvioesitys ei erottele ilmastorahoitusta omalle momentilleen, vaan se esitetään osana kehitysyhteistyön kokonaisuutta.

Puutteissa on kyse vastuuvelvollisuuden (accountability) perusteista. Hallinnollisesti ilmastorahoitus on ulkoministeriön mukaan ”lähtökohtaisesti osa kehitysyhteistyötä”, mutta spesifioimatta jää, miten se asettuu osaksi kehitysyhteistyön painopisteitä tai maavalintoja.

Tätä tutkimusta ohjaa kaksi intressiä. Yhtäältä haluamme muodostaa eritellyn kuvan siitä toimijoiden joukosta, jotka kanavoivat Suomen ilmastorahoitusta. Tällä hetkellä tietoa eri toimijoiden vahvuuksista tai heikkouksista suhteessa Pariisin sopimuksessa asetettuihin rahoituksen perusteisiin ei ole saatavilla ainakaan julkisesti.

Toisaalta kyse on metodologisesta avauksesta. Kirjallisuus tarjoaa vain niukalti konkreettisia työkaluja vastuuvelvollisuuden toteutumisen arviointiin. Tarkastelut ovat keskittyneet lähinnä yksittäisten toimijoiden arviointiin, eikä niiden keskinäiseen vertailuun osana yksittäisen valtion YK:lle raportoimaa kokonaisuutta.

Suhteuttamalla toimijoita toisiinsa niiden väliset erot nousevat esiin. Siten tekstimme politisoi Suomen tekemät valinnat: pyrimme todistamaan, että toimijat edistävät erilaisia tavoitteita ja niillä on vaihteleva kyky raportoida toimintansa vastuullisuudesta.

Ilmastorahoitus vastuuvelvollisuuden järjestelmänä

Vastuuvelvollisuus kuvaa yksikertaisimmillaan suhdetta, jossa yksi on vastuussa jostakin toiselle. Ilmastorahoitus on kuitenkin kahdenvälisiä suhteita monimutkaisempi verkosto. Vastuut ja velvollisuudet jakautuvat eri tavoin valtioiden, rahoituslaitosten, YK:n, veronmaksajien, hyödynsaajien ja lukuisien muiden toimijoiden välillä maantieteellisesti eri puolin maailmaa.

Ilmastorahoituksen suhteen on siksi mielekästä puhua vastuuvelvollisuuden järjestelmästä (accountability regime) osana ilmastorahoituksen arkkitehtuuria. Tällainen monikansallisten vuorovaikutusverkostojen ohjaamiseen kehitetty järjestelmä on ideaalimuodossaan erilaisten tavoitteiden, mittarien ja instituutioiden kokonaisuus, joka pystyy asettamaan siihen kytkeytyneet toimijat ennakoitaviin suhteisiin ja kykenee arvioimaan velvollisuuksien toteutumista.

Vastuuvelvollisuuden järjestelmän tehtävänä on luoda toiminnalle legitimiteetti. Kun järjestelmä pystyy osoittamaan toiminnan ja sen synnyttämien tulosten olevan linjassa alkuperäisten tavoitteiden kanssa, se perustelee oman tarpeellisuutensa ja vahvistaa siihen kytkeytyneiden toimijoiden auktoriteettia.

YK-perustaisessa ilmastorahoitusta koskevassa vastuuvelvollisuuden järjestelmässä seuranta ja arviointi koskevat ensisijaisesti panoksen määrää, eli sitä, kuinka paljon rikkaat maat ovat onnistuneet mobilisoimaan ilmastorahoitusta, eikä niinkään saavutettuja tuloksia.

Tällaisenaan vastuuvelvollisuuden osoittamisen indikaattorijärjestelmä on ohut, koska tarkastelussa ei ole rahoitetun toiminnan tuloksellisuus. Ilmastorahoituksella on kuitenkin vahvat normatiiviset perusteet, jotka on kirjattu ilmastosopimuksiin. Lisäksi OECD ja kehitysrahoituslaitokset ovat kehittäneet erilaisia kansainvälisiä parhaita käytäntöjä tuloksellisuuden arviointiin ja raportointiin.

Ilmastorahoituksen (epä)poliittisuus

Vastuuvelvollisuuden järjestelmät ovat luonteeltaan poliittisia, koska ne kohdentavat toiminnan tiettyihin tavoitteisiin, tuloksiin tai tiedon muotoihin. Siksi ne asettavat toimijoita eri asemiin sen suhteen, kenelle vastuut, päätäntä- ja toimeenpanovalta kuuluvat. Ilmastorahoituksessa suurin ero koskee lahjoittajan ja vastaanottajan asemaa, koska jaetulla avulla halutaan tukea myös esimerkiksi kotimaisten toimijoiden etuja.

Sosiologi Bruno Latourin mukaan tämänkaltaisista (poliittisista) yhteiskunnallisista järjestyksistä tulee epäpoliittisia, kun ne toimivat mutkattomasti. Niiden politisoituminen tapahtuu usein häiriöiden ja katkosten yhteydessä. Ristiriidat avaavat vakiintuneet järjestelmät kritiikille ja uudelleentulkinnalle, kun niiden legitimiteetti ja olemus asetetaan koetukselle. Ristiriidat ovat siten generatiivisia tapahtumia.

Esimerkkejä katkoksista – suunnitelluista ja suunnittelemattomista – on jo nähty ilmastorahoitusjärjestelmässä. Tutkijat ovat kiinnittäneet huomiota ohjaavien instrumenttien heikkouteen. Oxfam kritisoi varjoraporteissaan periaatteita, joilla YK:lle raportoitavaa ilmastorahoitusta paisutellaan. Rahoitusinstituutioiden sisäiset valtakamppailut ovat päätyneet julkisuuteen asti.

Vastuuvelvollisuuden järjestelmän heikkouksia on myös nostettu esiin kansallisesti. Artikkelin kirjoittajista Humalisto on nostanut aiemmin esille huolen, että Suomen ilmastorahoitukselta puuttuu visio. Lisäksi Fingo on nostanut esiin, ettei rahoitus kohdistu riittävässä määrin sopeutumistoimenpiteisiin eikä Suomi ole Balin toimintasuunnitelman mukaisesti pystynyt erittelemään, miten mobilisoitu ilmastorahoitus suhteutuu kehitysapuun.

Täten toimijat ovat esittäneet erilaisista näkökulmista kumpuavia huolia siitä, miten vakiintuneet ilmastorahoituksen tavat eivät vastaa parhaalla tai oikeudenmukaisella tavalla ilmastokriisin rahoitusta koskeviin kipukohtiin. Näiden vakiintuneiden tapojen käsittely poliittisina valintoina avaa mahdollisuuksia kriittiselle tarkastelulla ja raivaa tilaa ilmastosopimusten henkeä vastaavien uusien käytäntöjen vakiintumiselle.

Esittelemme seuraavassa menetelmän, joka pystyy osoittamaan, että rahoituslaitokset ja pankit tavoittelevat erilaisia vaikutuksia ja siten kohdentavat rahaansa eri tavoin. Vaikka yhteisiä menetelmiä vaikutusten seuraamiseksi ja arvioimiseksi sovelletaan kehitysrahoituslaitoksissa, lähtökohtaisesti pankkien ja rahoituslaitosten vastuuvelvollisuus rakentuu instituutioiden omien – eikä esimerkiksi Suomen kehitysyhteistyön tai Pariisin ilmastosopimuksen mukaisten – tavoitteiden ja (liike)toimintamallien päälle.

Luomme empiirisesti vahvan perustelun väitteelle, että ilmastorahoituksen vastuuvelvollisuudelle on tärkeää, mitkä toimijat valikoituvat kanavoimaan rahoitusta, koska ne eivät aja samoja päämääriä.

Metodit ja aineistot

Suomen ilmastorahoitusta kanavoivien toimijoiden vertailu perustuu siihen, miten hyvin niiden raportoimat toiminnan lähtökohdat ja tulokset osuvat yksiin vastuuvelvollisuuden kansainvälisoikeudellisiin perusteihin. Aihetta on välttämätöntä lähestyä ”kiertoteitse”, koska Suomi ei ole asettanut rahoitukselle selkeitä tavoitteita tai periaatteita, joita vasten toiminnan vastuullisuutta peilata.

Muodostamme tarkastelun viitekehyksen soveltamalla rahoituksen normatiivista perustaa sekä parhaita kansallisia ja kansainvälisiä käytäntöjä. Ennen vertailun toteuttamista jalostimme metodologiaa konsultoimalla järjestöjen, tutkijoiden, hallinnon ja kehitysrahoittajien (n=9) näkökulmia siitä, mitkä heidän mielestään muodostavat keskeiset tekijät vastuullisuutta arvioitaessa.

Perustavanlaatuisena haasteena on, että kansallista mobilisaatiovelvoitetta koskevat normatiiviset ohjenuorat eivät taivu suoraan yksittäisten toimijoiden vastuullisuuden arviointiin. Kokonaisuuden kannalta on tärkeää tarkastella esimerkiksi ilmastorahoituksen kohdentumista sopeutumiseen ja mitkä toimijat ovat tähän kyvykkäitä. Tästä ei voi kuitenkaan vetää johtopäätöstä, että pankki tai rahoituslaitos, joka keskittyy ilmastonmuutoksen torjumiseen, toimisi vähemmän vastuullisesti kuin pelkkään adaptaatioon keskittyvä.

Arvioimme toimijoita suhteessa muuttujiin, jotka on esitetty Taulukossa 1. Luokittelemme tulokset kolmeen kategoriaan suhteessa vastuullisuuteen Taulukossa 2. Viestinnän selkeyttämiseksi koodaamme ne värein (punainen, keltainen, vihreä).

Taulukko 1: Arvioinnin kriteeristö perusteluineen

KriteeriPerusteetMekanismi
Markkinaperustaisten ja lahjamuotoisen rahoituksen suhdeSaastuttaja maksaa -periaate on YK:n ilmastosopimusten ytimessä. Vaikka Pariisin sopimuksen mobilisaatiovelvoite voi kertyä eri lähteistä, välineistä ja kanavista, julkisen rahoituksen tulee olla sen keskiössä.

Kansainvälisesti markkinaehtoiset lainat muodostavat ilmastorahoituksen leijonanosan ja lahjamuotoisesta julkisesta rahoituksesta on pula.
Vihreä, jos kaikki rahoitus on a) lahjamuotoista tai b) vähintään 50% on lahjamuotoista ja loppuosa on ei-markkinahintaista rahoitusta

Keltainen, jos lahjarahoitus on alle 50% ja muu rahoitus on ei-markkinahintaista

Punainen, jos rahoitus perustuu ensisijaisesti markkinahintaisille instrumenteille
Vivutetun yksityisen rahoituksen osuus julkisesta rahoituksestaYksityisen sektorin instrumentteihin liittyy niiden kapasiteettiin vivuttaa yksityistä pääomaa hankkeisiin, mikä vakiintunut tavaksi kuvata toimijan tehokkuutta mobilisoida rahoitusta.

Vivutuksen tuloksellisuuden esittämisessä on OECD:n mukaan haasteita, minkä vuoksi sen todentaminen on tärkeää.
Vihreä, jos vivutettu pääoma ylittää vastaanotetun julkisen rahoituksen ja sen on raportoitu käyttäen OECD-perustaisia kriteereitä.

Keltainen, jos vivutettu pääoma ylittää julkisen rahoituksen, mutta se raportoidaan puutteellisesti

Punainen, kun vivutettu rahoitus alittaa julkisen rahoituksen osuuden
Hillitsemiseen ja sopeutumiseen tasapaino Hillitsemisen ja sopeutumisen rahoitus tulee olla tasapainossa keskenään.Vihreä, jos rahoitetuissa hankkeissa yli 50% sisältää adaptaatiokomponentin

Keltainen, jos yli 25% mutta alle 50%

Punainen, jos < 25%
Julkiset ja yksityiset hyödynsaajatPariisin julistus avun tehokkuudesta nostaa esiin yhtenä periaatteena, että kehittyvät maat luovat omat kehitysstrategiansa, kehittävät instituutioitansa ja hillitsevät korruptiota.

Siten julkisen sektorin toimijat ovat, periaatteessa, vahvemmassa asemassa kuin yksityiset.
Vihreä: Vastaanottajista yli 50% on julkisia tahoja

Keltainen: > 0% - <50% on julkisia tahoja

Punainen: Vastaanottajissa on vain yksityisiä toimijoita
Kohdentuminen köyhiin valtioihinLDC maat sekä ilmastonmuutokselle alttiit saarivaltiot ilmastorahoituksen pääasialliset kohteet.

Kun ilmastorahoitus on osa kehitysyhteistyötä, on luontevaa, että rahoitus noudattelee OECD:n 25% tavoitetta LDC-kohdentumisesta.
Vihreä: > 25% rahoitetuista projekteista kohdentuu LDC-maihin

Keltainen > 0 – < 25% kohdentuu LDC-maihin

Punainen: 0% kohdentuu LDC-maihin
Rahoituksen läpinäkyvyysJulkisesti saatavilla oleva tieto aiheista: a) rahoituksen struktuuri, b) sen numeerinen data, c) johdon esittely ja yhteystiedot, d) päätöksentekoprosessin kuvaus, e) projektin valmisteludokumentit, f) rahoituspäätökset ja maksatukset, g) tulosraportointi ja h) valitusmekanismien olemassaolo. Vihreä: 8 kohtaa täyttyy

Keltainen 4-7 kohtaa täyttyy

Punainen: 0-3 kohtaa täyttyy.
Rahoituksen tavoitteellisuusRaportointi pitää sisällään a) täydet rahoitustiedot (ulossulkien liikesalaisuudet) hankkeiden ja ohjelmien toteutumisesta ja b) arvio rahoituksesta, joka kohdistuu konkreettisesti ilmastotoimiin. Vihreä: Molemmat ehdot täyttyvät

Keltainen: Toinen ehdoista täyttyy

Punainen: Kumpikaan ehdoista ei täyty
Päätöksentekojärjestelmän läheisyys ja reiluusInstituution hallinnossa a) eri asianosaisia läsnä päätöksenteossa, b) päätöksenteko ei ole suhteessa rahallisiin kontribuutioihin ja c) päätöksenteko ulotetaan mahdollisimman lähelle kohdetta. Vihreä: Kaikki ehdot täyttyvät

Keltainen: 1 -2 ehtoa täyttyy

Punainen: Mikään ehdoista ei täyty
Kyvykkyys kunnioittaa ihmisoikeuksiaPariisin ilmastosopimuksen mukaan sopimusten allekirjoittajien tulee kunnioittaa, edistää ja huomioida velvollisuutensa koskien ihmisoikeuksia.Vihreä: Toimijalla on kuvaus, kuinka se noudattaa YK:n ihmisoikeusperustaista huolellisuusvelvoitetta (ns. Ruggien periaatteet)

Keltainen: Toimijalla on ihmisoikeuslinjaus ja selitys sen toimeenpanosta

Punainen: Toimija ei sitoudu julkisesti kunnioittamaan ihmisoikeuksia.

Arviointi perustuu julkisesti saatavilla olevaan tietoon. Rajaukseen on perusteluna, että yhtäältä julkisella rahoituksella mahdollistetun toiminnan tulisi olla julkisesti saatavilla ja toisaalta koska meillä ei olisi ollut mahdollisuuksia verifioida tutkimushaastatteluin tai lomakkein saatuja tietoja [1]. Tällöin aineiston heikkoutena on, että analyysimme ei muodosta käsitystä aktuaalisesta tilanteesta, joka voi olla vastuullisempi tai vastuuttomampi suhteessa julkiseksi tehtyyn tietoon.

Kriteeristö on rakentunut datarajoitteiden sanelemana. Olisi ollut kiinnostavaa tarkastella esimerkiksi sitä, miten vähemmistöryhmät, alkuperäiskansat tai tasa-arvokysymykset näkyvät rahoitettujen hankkeiden tavoitteellisuudessa tai niiden tuloksista raportoitaessa, mutta tällaisia tietoja ei ole saatavilla.

Arviointiin olemme valinneet Suomen ilmastorahoitusta kanavoivat monenväliset organisaatiot, kuten ne on raportoitu vuonna 2017 [2]. Lisäksi kiinnitämme huomiomme muihin keskeisiin toimijoihin, kuten ulkoministeriön liikekumppanuusohjelma Finnpartnershipiin. Sen kanavoiman yli 3,5 miljoonan dollarin rahoituksen vuosina 2016-2017 löysimme käydessämme läpi OECD:n keräämiä tilastoja. Taulukoinnista ulos jäävät esimerkiksi kansalaisjärjestöt, joiden rooli Suomen ilmastorahoituksen kanavoinnissa on toistaiseksi vaatimaton. Nostimme mukaan Green Climate Fundin, joka on Suomen ilmastorahoituksen kannalta keskeinen instituutio, vaikka kyseisenä vuonna rahoitusta ei jaettukaan.

Tulokset

Ensimmäinen havaintomme on, että metodiikka onnistuu osoittamaan eroja toimijoiden välille (Taulukko 2). Siksi keskeinen tavoitteemme, politisoida ilmastorahoituksen kanavoinnista tai toimeenpanosta vastaavien toimijoiden valinnat, tulee vahvasti perustelluksi.

Taulukko 2: Tulokset. Värikoodauksen perustelut ovat esitetty taulukossa yksi; lukuun ottamatta harmaata väriä, joka kuvaa tilannetta, että tietoa ei ole julkisesti saatavilla.

Osa toimijoista menestyy melkein jokaisella mittarilla tarkasteltuna, kuten YK:n alainen Green Climate Fund. Sen sijaan Suomi IFC -rahaston vastuuvelvollisuus vaikuttaa julkisesti saatavilla olevien tietojen perusteella olevan etäällä ilmastorahoitusta koskevista normatiivisista periaatteista verrattuna esimerkiksi lähes samankaltaisin lähtökohdin toimivaan Finnfundiin. Suomi IFC on toki tuore toimija ja haasteissa voi olla kyse ensisijaisesti viestinnällisestä heikkoudesta.

Päätöksenteon läheisyys ja reiluus suhteessa hyödynsaajiin on yleisesti vahvempaa tutkimusperustaisissa ja YK:n rahastoissa. Sen sijaan ilmastorahoitusta koskevan läpinäkyvyyden suhteen pankit ja rahastot menestyvät tutkimusperustaisia instituutioita vahvemmin, mitä voi pitää yllättävänä siinä suhteessa, että osa heidän rahoitustaan koskevista tiedoista kuuluu liikesalaisuuksien piiriin. Toiminnan tavoitteellisuudesta, eli siitä kuinka paljon toimija jakaa rahoitusta ja kuinka suuri osa siitä kohdistuu ilmastoon, pystyy muodostamaan selkeän käsityksen suurimmalta osalta toimijoita.

Kokonaisuutena toimijoiden rahoittamissa hankkeissa painotus ilmastomuutoksen hillintään on voimakkaampi, mutta toimijoiden välille muodostuu merkittäviä eroja. Ei voi pitää yllättävänä sitä, että viljelijöiden kanssa yhteistyötä tekevillä tutkimusorganisaatioilla, kuten International Centre for Research in Agroforestry (ICRAF), painotus adaptaatioon on suuri: Globaalin etelän pienviljelijät ovat hyvin alttiita ilmastonmuutokselle. Sen sijaan Finnfundin merkittävä panostus adaptaatiorahoitukseen haastaa yleistä tulkintaa, jonka mukaan markkinaehtoisia kohteita adaptaatiolle on vaikea löytää.

Toinen yleisesti esitetty kriittinen huomio rahastojen keskittymisestä keskitulon maihin ei vaikuta paikkaansa pitävältä. Suurin osa kaikista toimijoista myöntää enemmän kuin 25 % tuestaan vähiten kehittyneille maille.

Sen sijaan kritiikki ei-lahjamuotoisen rahoituksen painottumisesta ilmastorahoituksessa saa tukea arvioinnista, koska suurin osa jaetusta rahoituksesta on muuta kuin lahjaperustaista. Lisäksi vähäistä lahjamuotoista rahoitusta kohdistetaan yksityisen sektorin toimijoille, kuten Finnpartnershipille.

Huomiot ongelmista mitata vivutettua rahoitusta vaikuttavat perustelluilta. Harvat toimijat pystyvät antamaan tarkkoja lukuja vivutetuista pääomista ja ne, jotka pystyvät, eivät välttämättä tuo julkisen tarkastelun alle tapaansa laskea sitä [3]. Tämä on keskeinen aukko vastuullisuudessa, koska vivutus on tärkeimpiä argumentteja pankkien ja rahoituslaitosten keskeiselle roolille ilmastorahoituksen kanavoijana.

Vaikka artikkeli käsittelee ilmastorahoituksen keskeisiä toimeenpanijoita pankkeja ja rahoituslaitoksia, on syytä nostaa analyysin lopuksi esille, että ilmastorahoituksen seurannassa on haasteita myös niin viranomaisvalvonnan kuin järjestötoimijoiden suhteen. OECD:n tilastoihin on päätynyt (todennäköisesti vahingossa) ilmastorahoitukseksi esimerkiksi WWF Finlandin toimistotyöntekijöiden kulut ja Startup Sauna, joista kummastakaan ei voi ainakaan suoraan päätellä, miten rahoitus varsinaisesti liittyy köyhien maiden kamppailuun ilmastokriisin torjumiseksi.

Ohjauksen puutetta vai vastuuvelvollisuuden laiminlyöntiä?

Optimitilanteessa rahoituslaitokset julkaisisivat kolmansien osapuolten tarkistamat tiedot toteutuneista hankkeista, niiden budjeteista, vivutetusta rahoituksesta ja saavutetuista tuloksista vuosittain.

Taulukko 2 nostaa esille eroja toimijoiden välillä, mutta se ei kerro siitä työläydestä, jonka aiheesta kiinnostunut henkilö joutuu käymään läpi muodostaakseen kokonaiskuvan rahoituksen kohteista tai myöntöperusteista. Osasta ilmastorahoituksen kanavoijista, kuten Finnpartnershipistä, tiedot löytyvät vasta OECD:n tietokannasta, mutta osasta, esimerkiksi ICRAF:sta, ei löydy mitään tietoa myönnetyn rahoituksen lisäksi ulkoministeriön sivustoilta tai sen koostamasta raportista YK:lle.

Analyysin perusteella voi todeta, että monien tarkasteltujen toimijoiden vastuuvelvollisuuden osoittamisessa suhteessa ilmastorahoituksen periaatteisiin on kehitettävää.

Artikkelin keskeisin havainto koskee kuitenkin ohjausjärjestelmän heikkoutta: vaikka Suomen ilmastorahoituksen toimijat tuottaisivat luotettavat raportit tuloksellisuudesta ja lisäisivät päätöksentekoprosessiensa läpinäkyvyyttä, niiden vastuuvelvollisuuden arviointi olisi edelleen mahdotonta. Niiden ei velvoiteta olevan vastuussa suhteessa ilmastorahoitukselle asetettuihin kansallisiin tavoitteisiin, koska näitä tavoitteita ei ole olemassa.

Ilmastorahoituksen suhteen ei voida esimerkiksi pitää yksiselitteisesti vähemmän vastuullisena vaihtoehtona, että toimija painottaa muitakin kuin kaikista köyhimpiä maita. Nämä alhaisen tulotason maat ovat usein talouksiltaan hyvin vähäpäästöisiä siinä missä lyhyemmällä aikavälillä ilmastomuutoksen torjumisessa tulisi pyrkiä vähentämään ilmastotehokkuudellaan heikoissa, usein keskituloisissa maissa.

Näin ollen Taulukko 2 tuloksineen on eräänlainen paljastamisen väline (elicitation device). Se avaa vastuuvelvollisuuteen liittyviä kysymyksiä, joita on vaikea tunnistaa ja joihin ei ole suoria vastauksia. Vastuullisuutta koskeviin kysymyksiin toiminnan eri sektoreista, instrumenteista, skaalasta, maavalinnoista ja muista tavoiteltavista kehitysvaikutuksista riippuvat siitä, mitkä ovat vastuuvelvollisuuden todentamisen komponentit. Niiden määrittely vaatii poliittista päätöksentekoa.

Johtopäätöksiä

Ilmastorahoituksen ohjaamisen kehittämisessä huomio kiinnittyy kansallisvaltioihin, jotka ovat vastuuvelvollisia toimeenpanemaan Pariisin ilmastosopimuksen, vaikka lopulta kyseessä on koko YK-järjestelmän legitimiteetti. Koska valtioiden tavoitteet poikkeavat rahoituslaitosten, kansainvälisten sopimusten ja lopulta myös köyhien maiden hyödynsaajien tavoitteista, on syytä olettaa, että ilmastorahoituksen toimeenpanoon liittyy ristiriitaisia odotuksia.

Tässä artikkelissa esitämme, kuinka ilmastosopimusten normatiivinen perusta, joka toimisi legitiiminä pohjana kansallisen vastuuvelvollisuuden järjestelmän kehittämiselle, taipuu myös metodologiaksi, jolla tehdä eroa rahoitusta kanavoijien välille.
Siinä missä kehitysyhteistyön tuloksellisuuden todentaminen on joutunut ottamaan jättiharppauksia suhteessa julkiseen kritiikkiin sen tuloksellisuudesta, tulokset osoittavat, että ilmastorahoitus on kulkenut eräänlaisena vapaamatkustajana. Tilanne on erityisen harmillinen, koska Suomi on kansantaloutensa kokoon nähden yksi avokätisimmistä lahjoittajista. Julkisen tiedon varassa etenevä ilmastorahoituksen kartoittaja joutuu näkemään kohtuuttomia ponnisteluja saadakseen vastauksia rahoitettujen toimijoiden vastuullisuudesta, koska eri toimijoiden tietoja ei kerätä yhteen ja tuloksia arvioida.

Tilannetta voi käsitellä politisoitumattomana vastuuvelvollisuuden järjestelmän legitimiteettiongelmana. Ongelmia aiheutuu a) kansalaisyhteiskunnalle, koska sillä ei ole työkaluja seurata ilmastorahoituksen tuloksellisuutta ja siten luoda painetta vastuullisuuden kehitykselle b) vastuullisesti toimiville rahoituksen kanavoijille, joiden toiminnan tuloksellisuutta nykyjärjestelmä ei todenna onnistuneesti, c) hyödynsaajille, joiden vastaanottama rahoitus ei vastaa niitä suuria odotuksia, joita rahoitukselle on asetettu ja d) päätöksentekijöille, joiden politiikan tekemiseltä puuttuu tietopohja.

Esittämämme tulostaulukko on paljastamisen väline, mikä kutsuu toimijoita keskustelemaan aiheesta, josta ei ole osattu – tai haluttu – käydä dialogia.

Analyysimme nostamat erot toimijoiden välillä ovat luonteeltaan poliittisia: rahoitusta kanavoivat instituutiot synnyttävät erilaisia tuloksia ja kertovat julkisuuteen päätöksistään ja niiden vaikutuksista vaihtelevin tavoin.

Tämän havainnon tulisi kannustaa kansallisen ohjauspolitiikan kehittämiseen, joka koostuu tavoitteista ja tavoitteiden seurannan välineistä, joilla vastuuvelvollisuuden täyttyminen voidaan osoittaa. Osassa EU:n jäsenmaita ilmastorahoitusta koskevat velvollisuudet ovat kirjattu kansalliseen ilmastolakiin. Vastuullisuuden kehittämiseksi menetelmämme paljastaa kaksi toisiinsa kytkeytyvää kysymystä:

1) Mikä taho kantaa vastuun ilmastorahoituksen kestävästä toimeenpanosta?

Ei ole mielekästä olettaa, että ilmastorahoituksen tavoitteet osuisivat täysin yhteen Suomen kehitysyhteistyöpolitiikan kanssa, vaikka rahoitus on lähtökohtaisesti osa sitä. Toisaalta, Finnpartnershipiä tai yksittäistä kansalaisjärjestöä ei ole perustettu toimeenpanemaan YK:n ilmastorahoitusta. Siten ilmastorahoituksen arkkitehtuuria ohjaavat erilaiset poliittiset tavoitteet ja institutionaaliset päämäärät. Kun vastuu kuuluu kaikille, se ei kuulu käytännössä kenellekään.

2) Kenellä tulisi olla valta päättää ilmastorahoituksen tavoitteet ja mittarit?

Tavoitteiden ja seurannan mittarien asettelu on luonteeltaan poliittista. Esimerkiksi YK:n ilmastorahoitusta koskevan normatiivisen kehyksen siirtäminen osaksi kansallista ohjaamista, kuten osaksi kehitysyhteistyötä, ei tapahdu ilman tulkintaa ja erilaisia valintoja. Nykytilanteessa vaikeat kysymykset tuloksellisuudesta on sivuutettu ja käytännössä luotettu siihen, että rahoitettujen toimijoiden olemassa olevat vastuuvelvollisuuden mekanismit ovat riittävän samankaltaiset kuin ilmastosopimusten luomat perusteet. Kuitenkin, jo lähtökohtaisesti, tällöin valta annetaan rahoittajille eikä hyödynsaajille.

Nykytilanne on heikosti perusteltavissa suhteessa ilmastorahoituksen tarkoitukseen tukea heikoimmassa asemassa olevien mahdollisuuksia toimia ilmastokriisin välttämiseksi.

NIKO HUMALISTO & EVA MIRAS


[1] Raportoitujen tietojen suhteen kolmansien osapuolten todentamat tulokset olisivat kestävin vaihtoehto, ja sikäli kun tilanne tarkastelemiemme instituutioiden osalta vastaisi parasta käytäntöä, tiedot olisivat myös varmasti tuotu julkisesti esille.
[2] Kartoitustyö alkoi vuoden 2019 syksyllä, ja valitut tiedot olivat silloin ajankohtaisimmat. Lisäksi ne on todennettu niin OECD:n tietokantaan kuin YK:lle toimitettuun vuorovuosittaiseen raporttiin.
[3] Käytännössä vivutetun rahoituksen laskentaan käytetään joko OECD:n tai monikansallisten kehtyispankkien laskentamallia. Näiden yhtenäistämisestä on keskusteltu pitkään, mutta raportointikäytännöt vaihtelevat edelleen toimijoiden välillä.


Niko Humalisto

Niko Humalisto on vaikuttamistyön asiantuntija Suomen Lähetysseurassa. Vapaa-ajalla hän toimii Itä-Suomen yliopiston Historia- ja Maantieteiden laitoksen ulkopuolisena tutkijana ja koittaa ehtiä kunnostamaan fillareita Turun polkupyöräpajalla. Humalisto on kiinnostunut jätteistä sekä ilmasto- ja kehityspolitiikasta.


Eva Miras

Eva Miras asuu Torontossa mutta parhaillaan hän viimeistelee maisterin tutkintoaan Helsingin yliopiston ’European and Nordic Studies’ -ohjelmassa. Hän on kiinnostunut ilmastonmuutoksen, muuttoliikkeiden ja hallinnan välisistä suhteista, jotka muodostavat hänen gradunsa kovan ytimen. Vähäisellä vapaa-ajallaan hän tutkii ja soveltaa uusia reseptejä keittiössään.