Gradusta asiaa

Susipoliittinen argumentaatio ja keskushallinnon rooli osana susikysymyksen kriisiytymistä

Lukuaika: 8 min.

Artikkeli pohjautuu Matias Sivosen pro gradu -työhön Susipoliittiset argumentaatiokoalitiot – kannanhoitosuunnitelma määrittelykamppailun kohteena (Itä-Suomen yliopisto 2021).

Tuleeko susia metsästää? Millainen suden käytös aiheuttaa huolta, uhkaa tai vaaraa? Kenen ja missä eläintä tulee suojella? Susipolitiikka on suteen liittyvien yhteiskunnallisten kysymysten käsittelyä. Näitä kysymyksiä on lukemattomia ja niistä keskustellaan ja kiistellään useilla eri areenoilla aina susiseuduilta kansainvälisen luonnonsuojelupolitiikan piiriin saakka. Asiayhteydestä riippuen osallistujat, tavoitteet ja tavat keskustella kuitenkin vaihtelevat. Keskustelu voi äityä konfliktiksi tilanteissa, joissa osallistujien tavoitteet ja intressit eivät kohtaa tai ovat ristiriidassa. Susikonfliktit eivät rakennu ainoastaan konkreettisten vahinkotilanteiden, kuten koira- tai kotieläinvahinkojen kautta, vaan eläimestä on tullut myös politikoinnin väline. Suden kautta käsitellään mm. Suomen EU-jäsenyyttä, maaseudun ja kaupunkien suhteita ja suomalaista luontosuhdetta (YLE 2019).

Kannanhoitosuunnitelma hallinnon työkaluna

Suomessa susipolitiikan ylintä valtaa käyttää maa- ja metsätalousministeriö, jonka keskeisin työkalu susikonfliktin hallinnassa on susikannan hoitosuunnitelma. Tuoreimman hoitosuunnitelman (MMM 2019) päämääränä on sovittaa yhteen susireviireillä asuvien kansalaisten sekä toisaalta susikannan suojelun tarpeita. Lisäksi suunnitelman avulla vastataan Suomea koskeviin kansainvälisiin velvoitteisiin.

Kannanhoitosuunnitelma on keskushallinnon merkittävin toimintapoliittinen ohjelma susikysymyksen hallinnassa ja se syntyy useiden eri intressiryhmien vuorovaikutuksessa. Pro gradu -tutkielmassani käytin aineistona yli 60 lausuntoa, jotka ministeriö vastaanotti tuoreimman kannanhoitosuunnitelman lausuntokierroksella.

Tutkielmani nojaa uuden retoriikan aallon perinteeseen kuuluvaan argumentaatioteoriaan, jonka keskeisimpänä kehittäjänä tunnetaan Chaïm Perelman. Argumentaatioteoriassa tekstiaineiston ajatellaan sisältävän aina pyrkimyksen vaikuttaa, eli vahvistaa yleisön kannatusta esitetylle väitteelle, eikä se koskaan rakennu tyhjiössä (Perelman 1996).

Analyysissä selvitin, millaisia väitteitä susikiistassa esitetään, mihin perustuen ja kenen toimesta. Väitteiden tunnistamisen jälkeen muodostin niiden pohjalta koalitioita. Argumentaatiokoalitiolla tarkoitan sellaista ryhmää, jonka lausujat esittävät samoja väitteitä ja perusteluja. Eli samaan koalitioon sijoittuvat toimijat ovat samaa mieltä tietyissä kysymyksissä. Vastakkaisia näkemyksiä edustavat koalitiot kuvaavat keskeisimpiä erimielisyyksiä lausuntokierroksella.

Susipuhetta hallinnolle

Susipoliittiset rintamalinjat tulevat erityisesti näkyviksi viidessä teemassa: monilajinen kannanhoito, kannanhoidollinen metsästys, poronhoitoalue, huolta, uhkaa tai vaaraa aiheuttavan suden määritelmä sekä susikanta ja suden suojelustatus näyttivät aineistossani jakavan susipoliittisia argumentaatiokoalitioita merkittävimmin. Eniten lausunnoissa kommentointiin kannanhoidollista metsästystä. Suden kannanhoidollinen metsästys on julkisessa keskustelussa voimakkaasti esiintyvä aihe sekä julkishallinnon eräänlainen kipupiste, joka rakentuu lainsäädännön ja eri susipoliittisten intressien ristipaineessa.

Keskustelu kannanhoidollisesta metsästyksestä jakautuu kahden vastakkaisen argumentaatiokoalition ympärille – susia tulee tai ei tule tällä hetkellä metsästää kannanhoidollisesti. Yli 60 lausujasta 27 oli sitä mieltä, että susia tulisi metsästää kannanhoidollisesti. Ainoastaan luonto- ja eläinoikeusjärjestöistä muodostuvan koalition (7 lausujaa) mukaan susia ei tule metsästää kannanhoidollisesti tällä hetkellä. Tulos ei ole yllättävä, sillä myös aiempien tutkimusten mukaan lähes kaikki susipolitiikan sidosryhmät, luonto- ja ympäristöviranomaistahoja lukuun ottamatta, näkevät Suomessa olevan ylitiheitä susikeskittymiä (ks. Bisi & Kurki 2005).

Yli 60 lausujasta 27 oli sitä mieltä, että susia tulisi metsästää kannanhoidollisesti. Ainoastaan luonto- ja eläinoikeusjärjestöistä muodostuvan koalition mukaan susia ei tule metsästää kannanhoidollisesti tällä hetkellä.

Tiukka jako puolesta ja vastaan on kuitenkin pelkistävä. Analyysini osoitti, että myös argumentaatiokoalitioiden sisältä on havaittavissa linjaeroja. Kannanhoidollisen metsästyksen osalta linjaero syntyi maltillisempien ja jyrkempien näkemysten välille. Kannanhoidollista metsästystä kannattavan koalition 27 lausujasta kahdeksan tahoa edustaa maltillista linjaa asettamalla toiminnalle ehtoja, kuten luontodirektiivin, EU:n ennakkoratkaisun ja susikannan kestävyyden. Jyrkkä linja taas vaatii kannanhoidollisen metsästyksen aloittamista ehdoitta ja mahdollisimman nopeasti. Joissain tapauksissa myös, vaikka suotuisa suojelun taso ei olisi saavutettu.

Myös metsästykseen kriittisesti suhtautuvasta koalitiosta oli havaittavissa linjaeroja. Maltillinen linja tunnusti metsästyksen olevan mahdollisesti tarpeellinen kannanhoidollinen työkalu tulevaisuudessa – osissa tapauksista jopa toivottava. Ehdot metsästykselle ovat samankaltaisia kuin vastakkaisen koalition maltillisessa linjassa. Jyrkän linjan mukaan historia osoittaa, että kannanhoidollista metsästystä ei voida toteuttaa kestävästi. Perustelut kohdistuvat pääosin susipolitiikan ja hallinnon institutionaalisiin rakenteisiin, jotka eivät lausujien mukaan ole kykeneviä turvaamaan kestävää metsästystä.

Rintamien järjestäytyminen

Havainnot rintamalinjojen sisäisistä eroista herättävät kysymyksen siitä, mikä yhdistää ja erottaa vastakkaisen argumentaatiokoalition maltillisia ja jyrkkiä linjoja ja tuovat ne yllättäen melko lähelle toisiaan. Argumentaation lähempi tarkastelu osoitti, että koalitioiden järjestäytymistä selittää linjojen suhtautuminen maa- ja metsätalousministeriöön sekä myös yleisemmin riistahallintoon. Tätä pohjalla olevaa osapuolia susikysymyksessä jakavaa suhtautumista keskushallintoon kutsun meta-tason jakolinjaksi. Se on meta-tasoa siksi, että rintama ei muodostu suoraan susikysymyksiin suhtautumisen pohjalta, vaan epäsuorasti kohdistuen susipolitiikan institutionaaliseen perustaan.

Maltillisesti kannanhoidolliseen metsästykseen suhtautuvat tunnustavat susipolitiikan reunaehtoja, asemoituvat kysymyksiin sovittelevasti ja kompromissivalmiisti sekä tunnustavat ministeriön kyvyn ja roolin susipolitiikan ylintä valtaa käyttävänä toimielimenä. Jyrkästi suhtautuvat taas eivät välttämättä näe susipoliittisten instituutioiden ja keskushallinnon olevan kykeneviä hallinnoimaan susikysymystä. Tämä näkyy niin metsästystä puoltavassa kuin myös vastustavassa argumentaatiokoalitiossa. Näiden linjaerojen kautta keskushallinto toimii itsessään susipolitiikan toimijoita jakavana akselina. Siten myös keskushallinnolla voidaan nähdä olevan osansa susikysymyksen kriisiytymisessä.

Keskushallinto toimii itsessään susipolitiikan toimijoita jakavana akselina.

Ministeriön rooli osana susikonfliktia

Havainto ministeriön roolista susipoliittisia sidosryhmiä jakavana tekijänä on konfliktin hallinnan näkökulmasta keskeinen. Kannanhoitosuunnittelun päämääränä on yhteensovittaa niin kansalaisten kuin myös susien tarpeita. Mikäli sidosryhmän suhtautuminen susipoliittiseen kysymykseen peilautuu ensisijaisesti suhteessa maa- ja metsätalousministeriöön tai riistahallintoon, vaikuttaa se todellisten ongelmien ratkaisuun keskeisesti, etenkin jos asetelma toimii pullonkaulana ristiriitojen hallinnassa.

Ministeriön tulisikin tiedostaa roolinsa susipoliittisia toimijoita jakavana tekijänä ja ottaa tämä huomioon kannanhoidon suunnittelussa. Ennen kaikkea, poliittisen keskustelun ja tilan, jossa sitä käydään, tulisi olla mahdollisimman moniäänistä ja osallistavaa. Näillä areenoilla tavoitteen tulisi olla todellisiin intresseihin, huoliin ja tarpeisiin pureutuminen, ennenaikaisia ratkaisuja tai kompromisseja vältellen. Tilanteessa, jossa keskeisen vallan käyttäjän asema ja rooli ratkaisujen mahdollistajana on kyseenalaistettu, liian nopeisiin ratkaisuihin pyrkiminen voi kärjistää tilannetta entisestään.

Syvemmät jakolinjat nousivat esiin ennen kaikkea kannanhoidollisen metsästyksen yhteydessä. Tulevaisuudessa olisi tärkeää tutkia näkyykö ilmiö ja jakolinjojen muodostuminen myös muissa riistahallinnon ja intressiryhmien välisissä kiistakysymyksissä ja toimijasuhteissa.

Ministeriön roolin ohella toinen tärkeä viesti työssäni on kaikille yhteinen kielen ja puheen haaste sekä niiden tutkimuksen merkitys yhteiskunnassa. Puhe ei ole ainoastaan ”pelkkää retoriikkaa”, vaan myös todellisuuden tuottamista, jolla on konkreettisia seurauksia.

MATIAS SIVONEN


Kirjallisuus

Bisi, Jukka & Sami Kurki (2005). Susipuhetta Suomessa: Maakunnalliset ja kansalliset odotukset ja tavoitteet susikannan hoidossa. Helsingin yliopiston maaseudun tutkimus- ja koulutuskeskuksen julkaisuja 3. Helsingin yliopisto, Seinäjoki.

YLE (2019). Kuka kutsui suden. https://yle.fi/uutiset/3-10727948. 27.5.2021.

MMM (2019). Suomen susikannan hoitosuunnitelma. Maa- ja metsätalousministeriö, Helsinki.

Perelman, Chaïm (1996). Retoriikan valtakunta. Vastapaino, Tampere.

Matias Sivonen

Kirjoittaja on ympäristöalan insinööri ja yhteiskuntatieteiden maisteri ympäristöpolitiikan pääaineesta. Päivittäiselle ajatustyölle vastapainoa tuovat perinnekäsityöt ja lautailulajit.


Versuksen logo

Sami Niemi

Sami Niemi on maa- ja metsätalousministeriön neuvotteleva virkamies, jolla on yli 20 vuoden kokemus susikonfliktin keskiössä olemisesta.

Suurpeto välineenä hallinnon kritiikille

Sivosen pro gradu -tutkielma avaa lukijalle osuvasti sitä toimintakenttää, jossa maa- ja metsätalousministeriö toimii valmistellessaan ja toteuttaessaan susipolitiikkaa. Susikannan hoitosuunnitelmasta annettujen lausuntojen sisällöllinen ja argumentaatioteoreettinen tarkastelu sekä erityisesti tutkielman argumentaatiokoalitioiden tunnistaminen kuvaavat varsin onnistuneesti susipoliittisten toimijoiden ja intressiryhmien muodostamaa moniulotteista, paikoin ristiriitaista ja usein hyvin haasteellista susipolitiikan toimintaympäristöä.

Mielenkiintoista susipoliittisten toimien jatkovalmistelun kannalta on lausuntojen analysoinnin kautta tunnistetut argumentaatiokoalitiot ja se miten eri toimijoiden näkemykset lomittuvat toisten näkemysten kanssa erityisesti kysymyksissä, jotka koskevat monilajista kannanhoitoa, kannanhoidollista metsästystä, susikantaa sekä viranomaisten toimintaa huolta ja uhkaa aiheuttavan suden kohdalla.

Tutkielman oivaltavinta antia on huomio siitä, että metatasolla – jos ei nyt sentään koalitioita, mutta – yhteistä näkemystä kuitenkin löytyi myös ääripäiden välillä. Hallinnon kritiikki –metatason teemaan olen toki työssäni säännöllisesti kohdannut. Oman kokemukseni pohjalta voisin täsmentää, että erityisesti suden suojelusta puolesta vaikuttavassa ääripäässä kyse on juurikin hallinnon – erityisesti maa- ja metsätalousministeriön ja riistahallinnon – kritiikistä, jopa niin, että paikoin se on näiden toimijoiden kantavin toimintaa ohjaava tavoite. Tällöin susi tai muu suurpeto on vain väline tuon kritiikin antamiselle. Suteen kriittisesti suhtautuvassa ääripäässä kritiikki kanavoituu hallintoa enemmän voimassaolevaan lainsäädäntöön, jonka koetaan olevan kohtuuton.

Tähän jälkimmäiseen kritiikkiin liittyy läheisesti kieli. Tutkielman kappaleessa 2. Teoreettinen viitekehys tuodaan hyvin esille käytetyn kielen merkitys osana ympäristökonflikteja. Harmillisesti tätä tärkeätä huomiota ei tutkielman myöhemmässä osuudessa enää tuotu esille. Susipolitiikassa kielellä on kuitenkin tärkeä rooli. ”Kieleni rajat merkitsevät maailmani rajoja” on kuulu Wittgensteinin sitaatti. Ajatus toimii varmasti myös päinvastaisessa järjestyksessä. Susi oli Suomessa lainsäädännössä haittaeläin aina 1993 vuoteen saakka. Tämänkin jälkeen suden suojelu oli ehkä enemmän näennäistä aina vuoteen 2011 asti, jolloin Suomen riistakeskuksen perustamisen yhteydessä myös metsästyslainsäädäntöä muutettiin merkittävästi. Moni suomalainen metsästäjä on kasvanut kulttuuriin, jossa sudella oli lainsuojaton asema ja avoimesti puhuttiin sen hävittämisestä. Tässä kulttuurissa lain käsitteet muu tyydyttävä ratkaisu tai suotuisa suojelutaso ovat lähes absurdeja. Osa suteen liittyvästä konfliktista liittyy juuri tähän. Ei ole yhteistä kieltä ja käsitteille yhteisiä merkityssisältöjä, joten rakentava dialogi on lähes mahdotonta. Tutkielmassa sivutaan tätä loistavalla huomiolla siitä, että rajat ylittävälle kannanhoidolle löytyi kannatusta sekä suteen positiivisesti että kriittisesti suhtautuvissa tahoissa, mutta tarkoittamatta kuitenkaan sisällöllisesti samaa asiaa.

Tutkielman johtopäätöksissä päädytään havaintoon, että maa- ja metsätalousministeriö ja keskushallinto toimivat susipolitiikan toimijoita jakavana akselina ja että näillä on osansa susikysymyksen kriisiytymisessä. On nähdäkseni itsestään selvää, että ministeriö on susikonfliktin keskiössä. Se mitä me teemme tai jätämme tekemättä, on aina joillekin liikaa tai liian vähän, joillekin oikein ja toisille väärin. Susipoliittinen toimijakenttä on niin polarisoitunut, että lienee ylipäätään mahdotonta toimia siten, että kaikki olisivat tyytyväisiä ilman, että jotkut toimijat olisivat muuttaneet omaa ymmärrystään, maailmaansa ja kieltään.

Kaiken kaikkiaan Sivosen pro gradu –tutkielma oli mielenkiintoinen ja hyvin ajankohtainen. Taustatyö oli huolellisesti tehty eikä esimerkiksi lainsäädäntöä kuvaavassa osuudessa ollut vedetty mutkia suoriksi, mihin usein törmää myös kansainvälisissä julkaisuissa. Tutkielma käsitteli vain sudenhoitosuunnitelmasta annettuja lausuntoja. Se on varsin rajattu kohde. Toivoa sopisi, että tällä samalla teemalla jatkettaisiin susikonfliktin analysointia laajemmalla aineistolla.

SAMI NIEMI

Takaisin ylös ↑


Versuksen logo

Sari Kantinkoski

Sari Kantinkoski on Luonnonsuojeluliitto Tapiolan sihteeri ja perustajajäsen. Tapiola on yksi tekstissä mainituista lausunnonantajista ja lausuntopyynnöissä esitetyistä sidosryhmistä.

Kansalaisjärjestöillä on oikeus kritisoida hallintoa

Vuoden 2019 kannanhoitosuunnitelma sudelle ei ole itsenäinen asiakirja, vaan osa jatkumoa. Ensimmäinen hoitosuunnitelma valmistui 2005 ja se päivitettiin ensimmäisen kerran 2015. Suunnitelmia on kaikkiaan siis kolme. Viimeisin päivitys sisältää etenkin ennaltaehkäisevien menetelmien osalta täysin samoja metodeja kuin vuoden 2005 teksti. Uutena metodina esiteltiin 2015 suunnitelmassa niin sanottu kannanhoidollinen metsästys, joka toteutettiin kaksivuotisena kokeiluhankkeena vuosina 2015–2016.

Jotta gradussa käsiteltyjen lausuntojen taustat ja merkitykset kävisivät ilmi, on syytä tarkastella tätä pidempää ajanjaksoa. Ensinnäkin susi on Suomessa ollut viimeksi elinvoimainen 1800-luvulla. Euroopan unioniin liittyminen toi mukanaan velvoitteita, myös luonnonsuojelun alueelta ja tämän vuoksi mm. metsästyslaki tuli saattaa direktiivien sisältöjä vastaavalle tasolle. Merkillepantavaa on, että nimenomaan hallinnon menettelyistä on poikinut kaksi EU-tuomioistuimen (ei EU:n, kuten Sivosen tekstissä oli mainittu) päätöstä: osittain langettava tuomio 2005 rikkomusmenettelyssä (tuomio annettu 2007) ja ennakkoratkaisu vuoden 2016 kannanhoidollisen metsästyksen toimeenpanoon liittyvästä muutoksenhausta. Jälkimmäinen eteni EU-tuomioistuimeen siten, että Itä-Suomen hallinto-oikeus hylkäsi Luonnonsuojeluyhdistys Tapiola Pohjois-Savo–Kainuun valitusoikeuden, minkä johdosta yhdistys haki valituslupaa korkeimmasta hallinto-oikeudesta (KHO). KHO totesi, että yhdistyksellä on valitusoikeus ja valitus olisi pitänyt tutkia. KHO otti muutoksenhaun tutkittavakseen ja päätyi yhdistyksen vaatimuksesta pyytämään asiasta ennakkoratkaisua EU-tuomioistuimelta. Ennakkoratkaisun mukaisesti KHO totesi vuosikirjapäätöksissään, ettei kannanhoidollisia lupia olisi tullut myöntää. Koska vuoden 2015–2016 kannanhoidollisen metsästyksen oikeusperusta on käytännössä sama kaikissa Suomen riistakeskuksen yksittäisissä päätöksissä, oli koko metsästyskokeilu siten käytännössä laiton.

Edellä mainittu huomioiden voidaan todeta, että hallinnolle esitetty kritiikki on ollut hyvinkin aiheellista. Koska karhu ja ilves sekä susi poronhoitoalueen ulkopuolella kuuluvat kaikki luontodirektiivin liitteessä IV mainittuihin lajeihin ja ovat siten tiukasti suojeltuja eläimiä, ei suojelun toteuttaminen jäsenvaltiossa ole siten valinnaista. Eikä se voi sitä ollakaan, koska muutoin direktiivi ja samoin laki menettäisivät merkityksensä. Tosiasiassa Suomi, eli maa- ja metsätalousministeriö on tulkinnut direktiiviä laveasti, kun tulkinnan tulisi olla suppeaa.

Suomen susikanta oli vuonna 1996 130–150 yksilöä. Kahdenkymmenen vuoden aikana on saavutettu erinäisten aallonpohjien kautta tila, jossa kanta on noin kaksinkertainen. Laji on edelleen uhanalaisluokituksessa erittäin uhanalainen, ja se on ollut sitä koko 2000-luvun ajan. Huomionarvoista tässä viimeisimmässä kannankasvussa on se, että se on nimenomaisesti saavutettu ”tiukan suojelun” keinoin. Toisaalta muunlaista suojelua poronhoitoalueen ulkopuolella ei voida edes toteuttaa.

Oikeusvaltiossa viranomaisen päätöksenteon tulee perustua lakiin. Oikeusvaltiossa kansalaisjärjestöllä on oikeus kritisoida viranomaisen toimintaa tapauksissa, joissa se ei noudata lakia tai toiminta ei ole esimerkiksi tieteelliseen tutkimukseen nojaten perusteltua. Jos jo hallinnon toimesta lokeroidaan ja suljetaan osa keskustelijoista pois ”ääripäänä”, jäljelle jää mukavuusalue, jossa samoja asioita jauhetaan vuodesta toiseen. Toisaalta on ymmärrettävää, ettei laillisuusarviointi ole ollut kaikilta osin miellyttävää. Sen tuloksena ministeriö on nimittäin pakotettu huomioimaan paitsi velvoitteensa EU:n jäsenvaltiona, myös suhteessa suden suojeluun. Tätä vuoropuhelua olisi voitu käydä muutoinkin. Esimerkiksi Luonnonsuojeluliitto Tapiola varoitti useissa lausunnoissaan kannanhoidollisen metsästyksen mahdollisista kannan romahduttavista toimista. Siitä huolimatta, että skenaariot romahduksesta toteutuivat, ei vuoropuhelulle ollut ministeriössä halukkuutta. Nyt vuoropuhelua on käyty niin, että viestin tuojana on toiminut EU-tuomioistuin. Järjestötoimijan näkökulmasta kritiikki on osoitettava sinne, minne se kuuluu, jotta toimilla olisi jonkinlaista vaikuttavuutta.

SARI KANTINKOSKI

Takaisin ylös ↑

Artikkelia muokattu 30.8.: lisätty Tapiola ry:n kommentti toimituksen harkinnan pohjalta.